Административный процесс

Элементы предложенной структуры  административной процедуры как  нормативного регулятора носят комплексный  характер, но при этом вполне сопоставимы  с элементами правовой нормы.

К примеру, такие элементы структуры административной процедуры, как «понятие, основания и условия применения типизированных административно-правовых мер исполнения возложенной на данный орган унифицированной государственной (административно-правовой) функции», «вид (характер) и подведомственность административного дела, связанного с применением типизированных административно-правовых мер исполнения возложенной на административный орган (должностное лицо) унифицированной государственной (административно-правовой) функции», выполняют ту же роль, что гипотеза правовой нормы. Такой элемент, как «виды юридической ответственности, применяемые к административному органу и его должностным лицам за совершение действия или бездействия, связанных с нарушением или ненадлежащим исполнением установленных процедурных правил», имеет то же назначение, что санкция правовой нормы. Оставшиеся элементы административной процедуры, по сути, выполняют те же функции, что диспозиция правовой нормы.

С позиции изложенной точки  зрения административная процедура  представляется комплексным (составным) специфическим административно-правовым средством, а административно-правовая норма - первичным (элементарным) правовым средством.

При отсутствии единого подхода  к пониманию сущности и структуры  административной процедуры ученые-административисты  не приходят также к согласию о  границах сферы ее применения. Одни ученые ограничивают сферу применения административных процедур сферой внешневластной позитивной деятельности органов исполнительной власти. Другие считают, что административные процедуры должны регламентировать как позитивную внешневластную деятельность органов исполнительной власти, так и деятельность данных органов в охранительной сфере²⁸. Существует также мнение, что административная процедура охватывает административные действия внешнеуправленческой и внутриорганизационной направленности позитивного и охранительного характера²⁹.

Подводя итоги, необходимо отметить, что, при определении границ предметной сферы административной процедуры необходимо исходить из того, какую роль призваны выполнять административные процедуры в сфере реализации исполнительной власти. В этой связи мы разделяем мнение Ю. Н. Старилова о том, что административные процедуры включаются законодателем в правовую систему и в структуру современного правового государства вообще, а в систему осуществления исполнительной власти в частности из-за необходимости внесения в организацию и функционирование публичной власти надлежащего порядка, обеспечения соблюдения принципа законности, установления гарантий полезности, эффективности и открытости административных действий³⁰. Соответственно, на наш взгляд, административные процедуры должны регламентировать все основные направления нормотворческой и правоприменительной деятельности административных органов, прямо либо косвенно связанных с ограничением прав и законных интересов граждан и организаций, а именно: издание подзаконных нормативных правовых актов, все основные направления внешневластной правоприменительной деятельности административных органов (в том числе урегулированные нормами административного права: позитивная деятельность, связанная с правомерной деятельностью граждан и организаций, административно-деликтная деятельность, связанная с административно-правовыми спорами и административными правонарушениями, административно-казуальная деятельность, связанная с происшествиями техногенного, природного и иного характера), внутриорганизационная и внутрисистемная деятельность (взаимодействие структурных подразделений, взаимодействие с иными органами публичной власти).

 

3. Юридическая природа административно-юрисдикционного производства

Административно - юрисдикционное производство - нормативно установленный  порядок и формы осуществления  юридических действий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, а также юридические формы  результатов соответствующих процессуальных действий.

Можно выделить следующие  сущностные черты производства по делам  об административных нарушениях:

1. Это специфическая процедура  рассмотрения дел по наложению  административных взысканий.

2. Каждая стадия этого  производства завершается принятием  по делу соответствующего акта, не сходного с актами, применяемыми  в других производствах.

3. Определенные отношения,  охраняемые данным производством,  урегулированные административным  правом, обособленность и завершенность  которых обеспечивается с момента  возникновения административного  спора и до его разрешения.

Производство по делам  об административных правонарушениях - вид административно - юрисдикционного  производства, имеющий специфическую процедуру рассмотрения дел по наложению административных взысканий и нуждающийся в единообразном применении, закрепленным на федеральном уровне.

Производство по делам  административных правонарушениях - это системно образование, комплекс взаимосвязанных процессуальных действий, которые:

1. Образуют определенную  совокупность процессуальных правоотношений, отличающихся предметной характеристикой  и взаимосвязанностью с соответствующими  материальными правоотношениями.

2. Вызывают потребности  установления, доказывания, а также  обоснования всех обстоятельств  и фактических данных рассматриваемого  юридического дела.

3. Обуславливают необходимость  закрепления, официального оформления  полученных процессуальных результатов  в соответствующих актах, документах.

Производство по делам  об административных правонарушениях  и производство по делам, возникающим  из административно-правовых отношений, теснейшим образом между собой  взаимосвязаны. Для дел, возникающих из административно-правовых отношений, присуще наличие административного спора о праве, подведомственного судам, когда:

- возникает из административных, финансовых или иных властеотношений  и весьма тесно связан с  взаимообусловленными или правовыми  отношениями;

- хотя бы один из  его участников должен обладать  властными полномочиями;

- заинтересованное лицо  имеет право на выбор обращения  либо в суд, либо к вышестоящему  в порядке подчинения административному  органу, но иногда безрезультативность  обращения в вышестоящий орган  является обязательным элементом (предпосылкой) для обращения в судебные инстанции;

- важнейшей целью, имеющей  самостоятельное значение, является  признание незаконным акта (действия) административного органа (должностного  лица);

- принятое судебное решение  может быть значимо для неопределенного  круга лиц, заинтересованных в  осуществлении данного субъективного  публичного права, и, наконец,  административный иск рассматриваться  должен специальным административным  судом. Основанием для возбуждения  рассмотрения административных  споров общим судом по правилам  особой исковой процедуры, но  в рамках гражданского судопроизводства, является жалоба, а для арбитражных  судов иск;

- принятие самостоятельного  решение по административному  делу всегда будет для суда  ограничено определенными пределами. Так, если суд установит, что штраф наложен без учета тяжести совершенного проступка, личности виновного, его имущественного положения, и сумма его занижена, он не имеет право изменить ситуацию "к худшему".

Черты производства по делам  об административных правонарушениях.

1. Данное производство  возникает в связи с совершением  административного деликта (проступка).

2. Круг субъектов, уполномоченных  осуществлять данное административно  - юрисдикционное производство, весьма  широк, но их перечень четко  определен законами РФ и ее  субъектов, с учетом подведомственности  их произвольная замена недопустима.

3. Только посредством  данного производства применяются  административные взыскания.

4. Специфика процедуры  производства порождена: оперативностью, экономичностью, активностью правоприменяющих  органов, простотой, весьма краткими сроками, которые вообще присущи природе административно-процессуальной деятельности.

5. Специфичны акты, сопровождающие  каждую стадию данного производства: протокол является основанием  для возбуждения дела, постановление  о наложении взыскания - результат  рассмотрения, решение принимается  после завершения стадии обжалования.

6. Производство по делам  об административных правонарушениях  нуждаются в едином правовом  регулировании на федеральном  уровне всех без исключения  субъектов административной ответственности.

7. Предусматриваются широкие  права лица, привлекаемого к административной  ответственности, но недостаточно  регулируется право на защиту  потерпевшего.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
1. Проблема состязательности в административном процессе

В соответствии с Конституцией Российской Федерации <1> (ст. 118, ч. 3 ст. 123) судопроизводство в России осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Принцип состязательности закреплен также в качестве принципа всех без исключения видов судопроизводства в законодательстве России о судоустройстве и судопроизводстве (ч. 1 ст. 4, ч. 7 ст. 5 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" <2>, ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" <3>, ч. 1 ст. 29, ч. 1 ст. 189 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации <4>.

Однако в науке принцип  состязательности при производстве по делам, возникающим из публичных  правоотношений, выделяется не всеми специалистами³¹. Как представляется, во многом это является результатом наследия советского периода, воспринимавшего административный процесс как управленческую деятельность публичных органов и отрицавшего саму возможность наличия спора между гражданами и органами власти³², а также распространенности управленческого подхода к пониманию административного процесса и в наши дни.

По общему правилу принцип  состязательности означает, что участники  процесса не просто вправе, но и обязаны  доказывать обстоятельства, на которые  они ссылаются как на основание своих требований и возражений (ч. 1 ст. 65 АПК, ч. 1 ст. 56 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации <7>, т.е. бремя доказывания возлагается на самих участников процесса.

В административном судопроизводстве, составной частью которого является судопроизводство по делам об административных правонарушениях, принцип состязательности не так ярко выражен, как в исковом  процессе, и имеет свою специфику. В связи с публичным характером дел, рассматриваемых в рамках данного вида судопроизводства, и «особой значимостью для государства и общества принимаемых по ним решений в данном виде судопроизводства принципы объективной истины, законности и активной роли суда имеют превалирующее значение над принципом состязательности»³³.

В КоАП РФ принцип состязательности не нашел прямого закрепления. Однако при производстве по делам об административных правонарушениях данный принцип находит свое проявление в том, что и лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и потерпевший имеют равные процессуальные возможности по доведению до суда своей позиции (ст. 25.1, 25.2 КоАП), позиция обвинения находит свое выражение в самом факте составления протокола по делу об административном правонарушении, в описании фактических данных, имеющих значение для правильного разрешения дела об административном правонарушении (ст. 28.1 и 28.2 КоАП).

Кроме того, суд вправе вызвать  лицо, составившее протокол по делу об административном правонарушении, для выяснения возникших вопросов³⁴. В случае же если дело возбуждено прокурором, то он обладает широкими возможностями по поддержанию обвинения по делу, а также по опротестовыванию постановления по делу и (или) решения по результатам рассмотрения жалобы на данное постановление (ст. 25.11, 30.10, 30.12 КоАП).

Также в целях усиления состязательного начала при производстве по делам об административных правонарушениях Федеральными законами от 17 июля 2009 г. N 160-ФЗ <10> и от 23 июля 2010 г. N 171-ФЗ <11> в ст. 30.9 (ч. 5) и ст. 30.1 (ч. 1.1) КоАП внесены изменения, позволяющие лицу, вынесшему постановление по делу об административном правонарушении, обжаловать решение суда по жалобе на данное постановление, а лицу, составившему протокол об административном правонарушении, - обжаловать в вышестоящий суд постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей.

Однако, как следовало  из буквального смысла указанных  норм, правами по обжалованию правоприменительных  решений по делу обладало только то должностное лицо, которое вынесло постановление о назначении административного наказания либо составило протокол об административном правонарушении. При этом на практике нередко возникали ситуации, при которых предоставленные законодательством полномочия фактически некому было реализовать (например, в случае увольнения указанных должностных лиц, их болезни, нахождения в командировке и т.д.). Относительно же возможности реализации права на обжалование по доверенности позиции судами общей юрисдикции разделились.

В литературе неоднократно высказываются предложения о  законодательном закреплении также  и в КоАП процессуального статуса субъекта административной юрисдикции в качестве стороны процесса, осуществляющей обвинительную функцию³⁵, к которым присоединяется и автор данной статьи.

Безусловно, указанные изменения  в ст. 30.9 (ч. 5) и ст. 30.1 (ч. 1.1) КоАП демонстрируют положительную динамику в регулировании вопроса участия в производстве по делам об административных правонарушениях стороны обвинения. Вместе с тем получившаяся в результате указанных нововведений схема выглядит нелогичной с точки зрения конструкции судебного процесса: лицо, составившее протокол по делу и направившее его в суд, инициировав тем самым судебное разбирательство по делу, не является участником производства по делу, но имеет право обжаловать вынесенное решение. Кроме того, вызванная данными изменениями практика противоречит принципу процессуальной экономии. По нашему мнению, целесообразнее предоставить лицу, составившему протокол по делу об административном правонарушении, право участвовать в деле, чем инициировать пересмотр решения по делу, т.е., по сути, его повторное рассмотрение, дабы выразить свое несогласие с выводами, к которым пришел суд при предыдущем рассмотрении дела.