Административный процесс

На основании изложенного  полагаем необходимым расширить  перечень лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, и включить в него представителя  органа, составившего протокол по делу об административном правонарушении.

При этом, как представляется, функцию участия в судебном процессе и поддержания обвинения в  суде следует возложить не на лиц, уполномоченных на составление протоколов по делам об административных правонарушениях, и не на лиц, вынесших постановление  по делу об административном правонарушении при его рассмотрении в административном органе, а собственно на административный орган, должностные лица которого составили  протокол по делу, или на вышестоящий по отношению к указанному органу орган. Административный орган, в свою очередь, будет вправе уполномочить на выполнение указанных функций специальное подразделение в своем составе, например юридическое.

Данное предложение следует  из убеждения, что главной задачей  большинства административных органов  является поддержание правопорядка в обществе, в том числе путем  выявления, пресечения и фиксации правонарушений, а не участие в судопроизводстве с целью поддержания обвинения. Объединение двух данных функций  у одного и того же лица (в рамках конструкции «кто составил протокол, тот и идет в суд») в конечном счете может привести к некачественному выполнению обеих из указанных функций. При составлении протокола об административном правонарушении должностное лицо административного органа действует не от своего имени, а от лица соответствующего органа, в котором он исполняет свои обязанности, и, соответственно, по нашему мнению, данный орган уполномочен направить любого своего представителя для отстаивания своей позиции в судебном заседании.

Возвращаясь к основной теме данной статьи, необходимо отметить, что  в законодательстве имеются и  иные отступления от принципа состязательности, помимо указанных выше.

Например, суд общей юрисдикции вправе возвратить протокол об административном правонарушении и другие материалы  дела в орган, должностному лицу, составившему протокол по делу, в случае их неправильного  составления или неполноты, которая  не может быть восполнена при рассмотрении дела (п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП), что является существенной преференцией для лиц, инициирующих производство по делу об административном правонарушении.

Кроме того, в законодательстве, регулирующем производство по делам  об административных правонарушениях, закреплены особенности распределения  бремени доказывания по указанным  делам, не укладывающиеся в классическое понимание принципа состязательности, в соответствии с которым каждый должен доказать обстоятельства, на которые  он ссылается.

Так, согласно ч. 3 ст. 1.5 КоАП лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, не обязано доказывать свою невиновность. Данное законоположение императивно для производства по делам об административных правонарушениях, как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах и действует до вступления решения по делу об административном правонарушении в законную силу.

Подводя итог изложенному, приходится констатировать, что в настоящее время действие принципа состязательности при производстве по делам об административных правонарушениях весьма ограничено и специфично. Вместе с тем каких-либо принципиальных препятствий для прямого закрепления в КоАП данного принципа не усматривается. Однако такое закрепление должно сопровождаться последовательной регламентацией принципа состязательности в рамках всех стадий производства по делу об административном правонарушении. При этом полноценное действие принципа состязательности, по нашему мнению, невозможно без введения в судопроизводство по делам об административных правонарушениях в качестве полноправного участника представителя органа, составившего протокол по делу.

2. Проблема соотношения административного процесса и административно-процессуальных норм

Исторически административный процесс в России был ориентирован только на рассмотрение дел, связанных  с совершенными правонарушениями. В  настоящее время основное мнение административистов склоняется к систематизации административно-процессуальных норм в двух крупных плоскостях:

1) процесс, регламентирующий  порядок реализации органами, гражданами  и юридическими лицами своих  статусов в административной  сфере;

2) процесс, устанавливающий  порядок рассмотрения правовых  споров, возникающих из административных  правоотношений.

В зависимости от законодательного закрепления дифференциации административного  процесса будет развиваться и  систематизация административно-процессуальных норм. В региональном законодательстве можно встретить действующие  кодексы об административных правонарушениях, т.д. Границы нормативного регулирования точно не определены, и дублирование или отступления от федеральных норм соседствуют с неиспользованием прав субъектов РФ.

Задача по кодификации  административного процессуального  федерального законодательства России стоит достаточно остро, и одним  из важнейших законопроектов последнего времени можно назвать проект систематизированного акта "Об административном судопроизводстве", в котором  предполагается закрепить единые принципы и порядок осуществления административного  судопроизводства. Однако проект не охватывает весь административно-юрисдикционный процесс, он систематизирует лишь часть  норм, регулирующих только порядок  рассмотрения административного дела в суде. Следует ли из этого, что, по замыслу авторов проекта, нормы, регламентирующие досудебный процесс, будут предметом ведения субъекта РФ либо они должны быть охвачены иным федеральным законом, пока не ясно.

Административный процесс, находясь в соответствии с Конституцией РФ в сфере совместного ведения, может осуществляться как федеральными органами исполнительной власти по федеральным актам, так и органами исполнительной власти субъектов РФ по правилам, установленным самим субъектом РФ. Проблема здесь может решаться только через установление общих основ.

Несмотря на различные  подходы к пониманию административного  процесса, высказываемые в научной литературе³⁶, так или иначе, практически все ученые признают, что одной из его частей является процесс рассмотрения обращений граждан. Это объясняется и тем, что Конституция РФ наряду с другими правами и свободами человека и гражданина в ст. 33 установила, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Практически во всех конституциях и уставах субъектов РФ данная конституционная норма в том или ином виде продублирована.

Отдельно стоит упомянуть  и развитие российского законодательства по нормоконтролю. Систематизация норм, регламентирующих нормоконтроль, как  и нормативное регулирование  самого процесса по нормоконтролю, также  имеет свои особенности. Так, одним  из видов административных споров, порядок рассмотрения по которым  должен регулироваться административным процессуальным законом, можно назвать  признание закона субъекта РФ противоречащим федеральному закону и признание иного акта органов государственной власти субъекта РФ или органов местного самоуправления недействительным. Проверка на соответствие одного акта другому является мерой судебного контроля за нормотворчеством и сферой управления субъектов РФ и муниципальных образований, а также мерой (способом) защиты прав физических и юридических лиц. Эта категория дел возникает из административно-правовых отношений. Немаловажен и юрисдикционный процесс, осуществляемый по так называемому спору о компетенции. Спорное правоотношение может складываться как между Российской Федерацией и ее субъектами, так и между самими субъектами РФ. Эта категория споров нетипична для судебных органов общего и арбитражного процесса. Однако внесение данной категории споров в перечень дел, на которые распространяются полномочия судов общей юрисдикции и арбитражных судов, вызвано практической потребностью общества. Отсутствие законодательно урегулированного механизма рассмотрения компетенционных споров должно быть восполнено в акте, регламентирующем административное судопроизводство. Поэтому, на наш взгляд, необходима систематизация единых правил рассмотрения дел, условно названных компетенционными.

Большое значение для систематизации административно-правовых норм в России имеет классическая концепция условной дифференциации административного  процесса на процедурный и юрисдикционный, где первый призван регламентировать непосредственно исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти, а второй, соответственно, - устанавливать порядок рассмотрения и разрешения индивидуально-конкретных дел с участием субъектов, наделенных государственно-властными полномочиями.

Процедурный процесс иногда в научной литературе называется позитивным, так как он не связан с разрешением правовых конфликтов и может быть инициирован любым  субъектом административного правоотношения.

Юрисдикционный, соответственно, можно называть "негативным" процессом, так как он связан с рассмотрением  и разрешением административно-правового  спорного дела, инициируемого также  любым субъектом административного  правоотношения, однако вопреки воле другого субъекта. Например, дело об административном правонарушении инициируется субъектом, наделенным государственно-властными  полномочиями (далее - властным субъектом), а дела об обжаловании решений  должностных лиц государственных  органов инициируются лицами, не наделенными  государственно-властными полномочиями (далее - безвластными субъектами).

Нормы, регламентирующие административный процесс, возможно, на наш взгляд, систематизировать  следующим образом. Исходя из определения  административного процесса, что  это совокупность всех исполнительно-распорядительных действий исполнительных органов государственной  власти, а также юрисдикционная деятельность государственных органов по разрешению дел, возникающих из административно-правовых отношений, административный процесс  следует дифференцировать на процедурный (осуществляемый исключительно органами исполнительной власти, не связанный  с разрешением споров) и юрисдикционный (осуществляемый органами как исполнительной, так и судебной власти по разрешению индивидуально-конкретных споров). Соответственно, основанием такой дифференциации является юридическая сущность действий, осуществляемых органами исполнительной и судебной власти. В первом случае процесс  направлен на формализацию порядка  совершения исполнительно-распорядительных действий уполномоченными административными  органами и назначение его в том, что административные процедуры  должны осуществляться только на основе единого порядка, установленного административными  правовыми нормами. Во втором случае процесс направлен на осуществление  должностными органами функции правоохраны  при совершении юрисдикционных действий по рассмотрению и разрешению индивидуально-конкретного  дела. Результатом по такому делу является принятие решения, влекущее юридически значимые последствия.

Довольно сложно объяснить  такое правовое явление в системе  российских административно-правовых норм, как отсутствие единого регулирования  и правоприменительной техники  в отношении физических и юридических  лиц. Если рассмотреть правовую природу  и структуру юридического лица, то можно установить, что в конечном счете каждое юридическое лицо состоит из физических лиц. Это означает, что и физические, и юридические лица равны перед законом. Однако анализ норм ГПК РФ и АПК РФ (например, регулирующих процедуру обжалования) показывает, что правовое регулирование указанных лиц различно.

Противоречие в административно-процессуальном регулировании порождает и такой фактор, как отнесение административно-процессуального законодательства к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов <4>. По нашему мнению, процессуальные нормы в большей мере требуют единства законодательного установления даже в регулировании процедурных аспектов в рамках осуществления своих полномочий органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Нормы, разработанные и  принятые в процессе нормотворчества, должны быть эффективными и возможными для правоприменения.

Каким образом можно на текущий момент систематизировать  правила нормотворческого процесса в России? Прежде всего следует указать на то, что государственные органы исполнительной власти осуществляют следующие виды нормотворческого процесса:

• законотворческий процесс;
• нормотворческий процесс высших органов исполнительной власти, результатом которого являются нормативные указы Президента РФ, постановления и другие нормативные акты Правительства РФ;
• ведомственный нормотворческий процесс;
• нормотворческий процесс органов государственной власти субъектов РФ;
• нормотворческий процесс органов местного самоуправления.

Система норм, регламентирующая административные процедуры, сложна и  многообразна. Разрозненность норм характеризуется  особенностью, связанной с многогранной деятельностью органов исполнительной власти.

Определение правил систематизации с учетом четкой структуры оснований  дифференциации позволит построить  более логичную систему правил, определяющих административный процесс во всем его многообразии. Часть из этих правил может быть структурирована с учетом ныне устоявшихся систем иных правовых процессов. Так, В. И. Руднев указывает на возможность заимствования правил уголовно-процессуального законодательства. Он обосновывает это тем, что «уголовно-процессуальное и административно-процессуальное законодательство имеют почти одинаковые задачи»³⁷. Однако с этим мнением можно согласиться только в части структурирования норм по разрешению "конфликтных" дел, возникающих из административных правоотношений, и только в части, которая не охвачена Кодексом РФ об административных правонарушениях, но по предмету спора вытекает из отношений, связанных с правонарушением одной из сторон.