Глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления: проблемы разграничения компетенции

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

КАФЕДРА КОНСТИТУЦИОННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

 

«ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ»

г. Тюмень, 2010

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Актуальность. Муниципальное право – одна из отраслей российского права, поскольку призвана регулировать разнообразные общественные отношения в самой многосторонней сфере – в сфере местного самоуправления. В настоящее время местное самоуправление составляет одну из важных и необходимых основ конституционного строя России. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту интересов лиц, совместно проживающих на определенной территории, жители которой неизбежно взаимодействуют друг с другом. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия.

Местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого члена общества и населения муниципального образования в целом.

Проблемы организации муниципальной власти, в частности, вопросы компетенции органов местного самоуправления в настоящее время весьма актуальны. Это объясняется несколькими причинами. Во-первых, несмотря на то, что, по мнению многих авторов, местное самоуправление в России имеет исторические корни, современная ситуация в нашей стране сильно отличается от событий, происходивших в ней в XIX в. – начале XX в. Безусловно, при выборе рациональной системы организации местной власти нельзя забывать об исторически сложившихся традициях, однако полностью копировать прежние российские достижения было бы нецелесообразно, а «западный» вариант тщательно изученный и проанализированный, применяется в условиях российской действительности. Во-вторых, продолжается создание нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность основных институтов местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, впервые в истории России достаточно большое внимание уделено вопросам местного самоуправления, признание и гарантированность которого составляет одну из основ конституционного строя. Кроме этого, в 2003 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который среди прочих положений закрепил полномочия государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления, предметы ведения местного самоуправления, финансово-экономическую основу и гарантии его осуществления, ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц. Вместе с тем Федеральный закон не содержит указаний на то, каким образом органы местного самоуправления должны реализовывать принадлежащие им полномочия, он устанавливает лишь общие принципы организации деятельности этих органов, которые, несомненно, нуждаются в дальнейшей конкретизации в законодательных актах субъектов Российской Федерации и в уставах муниципальных образований. В-третьих, недостаточная теоретическая разработка проблем разграничения компетенции муниципальной власти негативно сказывается на практической деятельности органов местного самоуправления. Высказывается мнение, что в России сейчас вообще не существует местного самоуправления. Вряд ли с таким утверждением можно согласиться в полной мере, но то, что постепенно создаваемые в Российской Федерации органы местного самоуправления на сегодняшний день не располагают достаточными средствами и не имеют опыта организации такой работы, которая действительно удовлетворяла бы интересам и потребностям местного населения, вполне очевидно. В условиях Российской Федерации, где в сферу органов местного самоуправления попадает решение значительной части публичных дел, а местное самоуправление осуществляется на территории самых различных муниципальных образований (сельских районов, поселков, крупных городов и т.д.), это особенно недопустимо. В этой связи актуальными представляются любые исследования проблем местного самоуправления, в том числе и проблемы разграничения компетенции главы муниципального образования и представительного органа местного самоуправления. В научном рассмотрении нуждаются вопросы структуры органов местного самоуправления, взаимоотношений органов местного самоуправления друг с другом и государственной властью. Следовательно, на практике неизбежно возникают вопросы о целях образования органов муниципальной власти, о взаимоотношениях представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а так же какое место в этой структуре занимает глава муниципального образования.

Таким образом, актуальность изложенных проблем определяется несовершенством действующих нормативно-правовых актов, недостаточной разработанностью в научной литературе вопросов разграничения компетенции между главой муниципального образования и представительным органом местного самоуправления и их практической значимостью для развития подлинного местного самоуправления.

Степень разработанности темы исследования. Анализ научной литературы позволяет сделать вывод о том, что вопросы организации местной власти на протяжении многих лет находились в центре внимания исследователей, им посвящалось значительное количество публикаций и диссертационных сочинений. В первой половине XIX века проблемы самоуправления освещались в работах Аренса, Гербера, Гнейста, Еллинека, Лабанда, Редлиха, Токвиля, Штейна и других зарубежных ученых. В России данными проблемами занимались В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Л.А. Велихов, Б.В. Веселовский, А.Д. Градовский, П.П. Тройский, И.И Дитятин, В.В. Ивановский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, В. И Сергеевич, 3. Г. Френкель, Б.Н. Чичерин и другие мыслители XIX–XX веков.

В наше время интерес к вопросам организации местного самоуправления не ослабевает, о чем свидетельствуют многочисленные работы, направленные на рассмотрение актуальных проблем реформирования муниципальной власти в России. Среди них можно назвать труды С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Ю.А. Дмитриева, А.А. Замотаева, О.Е. Кутафина, М.Н. Матвеева, А.Н. Писарева, В.В. Таболина, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и многих других ученых.

Вместе с тем, несмотря на то, что проблемам становления и развития органов местного самоуправления в научной литературе сейчас уделяется достаточно большое внимание, не все вопросы организации и деятельности органов муниципальной власти, определения их места и значения в системе публичной власти исследованы достаточно всесторонне. В первую очередь это касается вопросов разграничения компетенции между главой и представительным органом местного самоуправления.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации и разграничения компетенции между главой муниципального образования и представительным органом местного самоуправления. Предмет исследования составляют нормативные акты, регулирующие полномочия органов местного самоуправления, а также практика деятельности органов муниципальной власти.

Цели и задачи исследования. Анализ системы органов местного самоуправления и состояния правового регулирования деятельности органов местного самоуправления и проблем разграничения их компетенции, определение путей и условий его совершенствования является целью выпускной квалификационной работы.

Для достижения данной цели были определены следующие основные задачи:

1. Определить структуру  органов местного самоуправления: раскрыть правовое положение, статус  Главы муниципального образования, представительного органа местного самоуправления, администрации муниципального образования и главы местной администрации;

2. раскрыть проблемы разграничения  компетенции между главой муниципального  образования и представительном органом местного самоуправления;

3. постараться найти пути  решения проблемы разграничения  компетенции между главой муниципального  образования и представительного  органа местного самоуправления.

Методологическую основу исследования составила многоуровневая система приемов и способов научного познания. На философском уровне методологии использовался такой метод познания, как диалектика. В рамках данного исследования указанный метод был направлен на понимание компетенции органов местного самоуправления. Использованы общелогические методы познания, а именно: анализ (при разложении предмета исследования на составные части, разработке различных классификаций, без которых невозможно получить подробное и полное представление о рассматриваемых явлениях); синтез (при анализе структуры органов местного самоуправления и при формулировании обобщающих выводов); индукция; дедукция; аналогия; абдукция (метод выдвижения и определения гипотез); абстрагирования; обобщения; метод альтернатив (при анализе тенденций в формировании и разграничении компетенций между органами местного самоуправления в конституционно-правовой литературе). На общенаучном уровне применялись такие эмпирические методы, как описание (при фиксации сведений о структуре и разграничении компетенции между органами местного самоуправления средствами языка); сравнение (например, правовых норм, регулирующих те или иные отношения в сфере компетенции того или иного органа или должностного лица местного самоуправления); моделирование (при исследовании структуры местного самоуправления); системный подход (выпускная квалификационная работа исходит из основных положений структуры местного самоуправления, в рамках которых исследуются проблемы разграничения компетенции между главой и представительным органом местного самоуправления). Также использовались общенаучные теоретические методы познания, а именно: аксиоматизация; гипотетико-дедуктивный метод; восхождение от абстрактного к конкретному. На частнонаучном уровне методологии применялись такие методы социально-гуманитарного познания, как герменевтика (как один из основных методов настоящего исследования, предполагающий углубление знаний о структуре органов местного самоуправления как целом и проблем разграничения компетенции как части путем постоянного возвращения от целого к части и, наоборот, в том числе при распространении общетеоретических представлений о структуре органов местного самоуправления на категорию разграничения компетенций с учетом специфики последней), прагматизм (при верификации использования принципа практической пользы при формулировании новых научных дефиниций), синергетика (при анализе перспектив дальнейшего развития концепции разграничения полномочий органов местного самоуправления в муниципальном праве посредством рассмотрения теории местного самоуправления). На дисциплинарном уровне использовались историко-правовой (например, при сравнении различных правовых норм, закрепляющих создание на соответствующей территории определенной структуры органов местного самоуправления); сравнительно-правовой (например, при сопоставлении и обобщении практики правового регулирования компетенции органов местного самоуправления в различных муниципальных образованиях) и формально-юридический (например, при анализе текстов правовых актов, регулирующих соответствующие положения) методы.

Законодательную, практическую и научную базу исследования представляют нормативные акты РФ, нормативные акты субъектов РФ, нормативные акты муниципальных образований, научные труды ведущих отечественных и зарубежных ученых, статистические данные, публикации в периодических печатных издания и электронной сети Интернет, материалы электронных справочно-правовых систем, материалы судебной практики, собственный опыт, полученный в ходе прохождения практики в Тюменской Областной Думе.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимостьопределяется актуальностью рассматриваемых нами вопросов, а также предложениями по совершенствованию некоторых аспектов законодательного регулирования и правоприменительной практики по вопросам разграничения компетенции между главой и представительным органом местного самоуправления. Представляется, что разработанные теоретические положения, предлагаемый понятийный аппарат могут быть использованы в конституционно-правовой, административно-правовой науке, ускорят процесс становления науки муниципального права в России и представляют собой одно из возможных направлений решения проблем органов местного самоуправления, определения их компетенции и места в системе публичной власти. Практическое значение результатов дипломного исследования ориентировано на разработку практических рекомендаций по улучшению работы органов местного самоуправления. Выводы, могут использоваться в процессе разработки, принятия и реализации законодательных и подзаконных актов, призванных урегулировать общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации органами местного самоуправления своих полномочий, а также в преподавательской деятельности.

Структура работы: Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников и литературы. Первая глава посвящена структуре органов местного самоуправления и разбита на три параграфа, где раскрывается сама структура, т.е. Глава муниципального образования, представительный орган местного самоуправления, глава администрации и сама местная администрация. Вторая глава посвящена проблемам разграничения компетенции между главой и представительным органом местного самоуправления, и отдельный параграф посвящен путям решения соответствующей проблемы.

1. Структура органов местного  самоуправления

1.1 Представительный орган  местного самоуправления

В Федеральном законе №131‑ФЗ отсутствует определение представительного органа МСУ. По мнению С.С. Кравчука «Представительный орган местного самоуправления – это состоящий из депутатов выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования».

Основным законодательным актом, регулирующим деятельность выборных органов МСУ в Российской Федерации, является (после Конституции и Европейской хартии местного самоуправления) Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Наличие представительного органа в структуре органов муниципального образования является обязательным[1] , за исключением поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек (в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, ст. 24). В настоящее время наименования органов местного самоуправления весьма различны. Так, в зависимости от исторических, национальных и иных местных традиций представительный орган местного самоуправления может называться следующим образом: городская дума, городской совет, совет депутатов, муниципальный совет, муниципальное собрание, собрание представителей, рада, курултай, хурал, джирге, круге и т.п.

Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица, за исключением поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых представительный орган может не наделяться правами юридического лица.

Законом о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрены два основных способа формирования представительного органа муниципального образования.

Первый, традиционный, заключается в формировании представительного органа путем проведения муниципальных выборов. Численность депутатов представительного органа определяется уставом муниципального образования, но не может быть меньше установленной законом. Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает минимальную численность депутатов представительного органа поселения или городского округа:

7 человек – при численности  населения менее 1000 человек;

10 человек – при численности  населения от 1000 до 10000 человек;

15 человек – при численности  населения от 10000 до 30000 человек;

20 человек – при численности  населения от 30000 до 100000 человек;

25 человек – при численности  населения от 100000 до 500000 человек;

35 человек – при численности  населения свыше 500000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

В отношении представительных органов муниципальных районов, формируемых на муниципальных выборах, существует ограничение представительства: число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.