Глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления: проблемы разграничения компетенции

С точки зрения реализации властных полномочий (избрания представительных органов местного самоуправления, главы местного самоуправления и формирования исполнительных органов) в большинстве муниципальных образований выборные органы местного самоуправления представлены представительными органами (как правило, в форме Совета, Думы) и Главой местного самоуправления (Мэром, Главой муниципального образования).

Передача управленческих функций управляющему или совету управляющих практически не встречается, т.е. при формировании органов местного самоуправления властные функции не разделяются с управленческими. Другими словами, власть местного самоуправления не разделяется, ни в понимании, ни в реальных действиях, с вопросами управления в муниципальном управлении.

Таким образом, глава местного самоуправления берет на себя совокупность властных полномочий и управленческих функций. Если властные полномочия, как уже отмечалось, разделяются (в той или иной пропорции и в том или ином виде) главой местного самоуправления с представительным органом местного самоуправления, то часть управленческих функций передается (в виде распределения полномочий) иным должностным лицам местного самоуправления (входящим в администрацию).

Чаще всего глава местного самоуправления курирует деятельность всех своих заместителей, между которыми распределены предметы ведения. При этом первый заместитель курирует часть вопросов, а при необходимости заменяет главу местного самоуправления. В ряде муниципальных образований глава местного самоуправления курирует только часть вопросов, а остальные распределены между заместителями. Встречаются также муниципальные образования, в которых функции главы местного самоуправления и первого заместителя идентичны, в результате чего возникают ситуации дублирования полномочий.

В настоящее время правовой статус Главы муниципального образования представляет несомненный интерес в научном плане и является предметом многочисленных споров, как среди практических работников, так и среди ученых, специализирующихся в муниципально-правовой проблематике.

Однако в практике муниципального строительства в отношении самостоятельности Главы муниципального образования возникает много вопросов. Это вызвано тем, что в настоящее время вместо единой советской государственной системы в России создано два уровня управления обществом – государственная власть и местное самоуправление. В статье 3 Конституции РФ определено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление как форма народовластия признано одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Статья 12 Конституции РФ, подтверждая самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий, выводит органы местного самоуправления, а, следовательно, и Главу муниципального образования из системы органов государственной власти.

Однако самостоятельность Глав муниципальных образований не должна восприниматься как вседозволенность. На решение этой проблемы направлены правовые механизмы ответственности Главы муниципального образования перед государством, которые проявляются как в их муниципально-правовой ответственности (отрешение от должности), так и в административно-правовой ответственности, уголовно-правовой ответственности Глав муниципальных образований.

Однако, все же особый интерес в этой связи вызывает ситуация с уголовно-правовой и административно-правовой ответственностью Главы муниципального образования, наступающей за его незаконные действия, оформленные в форме соответствующих правовых актах. Как известно, Глава муниципального образования может издавать в пределах своей компетенции постановления и распоряжения, которые являются правовыми актами, за которые он отвечает непосредственно. Однако Глава муниципального образования также активно участвует в процессе принятия нормативных актов, принимаемых местным представительным органом.

В связи с этим, возможна такая ситуация, когда Глава муниципального образования, имеющий большинство сторонников в местном представительном органе и председательствующий на его заседаниях, создает такую структуру управления муниципальным образованием, когда разграничение исключительной компетенции главы муниципального образования и представительного органа местного самоуправления является намеренно «затруднительным».

Следует отметить, что при такой системе принятия муниципальных норм Глава муниципального образования имеет реальную возможность провести посредством решения местного представительного органа нормативный акт, содержащий положения, несоответствующие требованиям законодательства Российской Федерации. Также Глава муниципального образования при подобной ситуации может затягивать на неопределенное время исполнение требований и решений различных органов государственной власти (включая судебные), ссылаясь на то обстоятельство, что все наиболее важные решения в соответствующем муниципальном образовании должны приниматься коллегиально на заседании местного представительного органа.

Парадокс ситуации заключается в том, что при подобной системе принятия нормативно-правовых актов местного значения невозможно определить субъекта, который будет нести административно-правовую или уголовно-правовую ответственность за последствия незаконных актов, принятых субъектами местного нормотворчества.

Главу муниципального образования с точки зрения формально-юридических позиций нельзя привлечь к уголовно-правовой или административно-правовой ответственности, так как решения, как муниципально-правовые акты, не отнесенные к его компетенции, должны быть приняты местным представительным органом.

Местный же представительный орган также не может являться субъектом, на который может быть возложена уголовно-правовая или административно-правовая ответственность за последствия незаконного правового акта или за неисполнение решения судебного органа, так как решения местного представительного органа принимаются коллегиально, а в соответствии с действующим как уголовно-правовым, так и административно-правовым законодательством возможна только ответственность конкретного физического или должностного лица, механизм же наступления уголовно-правовой или административно-правовой ответственности местного представительного органа за принимаемые решения не предусмотрен[30] .

Сказанное, не столько актуально применительно к принимаемым незаконным актам местного представительного органа, так как в отношении подобных решений местного представительного органа достаточно эффективно работают органы прокуратуры. Большую же актуальность и проблематичность принимает ситуация когда Глава муниципального образования отказывается исполнять судебные решения, ссылаясь на то, что решение по подобным вопросам в соответствии с уставом должно быть принято в форме муниципально-правового акта, издаваемого исключительно местным представительным органом.

Местный же представительный орган, действуя в угоду Главе муниципального образования, может затягивать принятие решения по такому вопросу на неопределенно долгое время, мотивируя необходимостью детально выяснить все обстоятельства, детально проработать вопрос и т.д. Естественно, что такая ситуация недопустима с точки зрения законности, так как существенно затягивает сроки исполнения того или иного судебного решения.

Вероятно, все указанные последствия проистекают из того, что в Российском законодательстве в настоящее время не выработан реальный механизм привлечения к ответственности коллегиальных органов. Однако, применительно к теме исследования позволим себе сконцентрировать внимание на том обстоятельстве, что подобное состояние законодательства дает возможность Главе муниципального образования, имея большинство в местном представительном органе, использовать данную ситуацию, как реальный механизм ухода от уголовно-правовой и административно-правовой ответственности за неисполнение решений органов государственной власти, а также и от ответственности за последствия своих незаконных действий, оформленных в форме решений местного представительного органа.

Естественно, подобные ситуации необходимо искоренять. Давно назрела потребность в создании механизма реальной ответственности за неисполнение законодательства со стороны должностных лиц и органов местного самоуправления. Этот вопрос был достаточно слабо прописан в Федеральном Законе от 28.08.95 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Первым же реальным шагом в этом направлении является изменения 2000 года в указанный закон.

В настоящее время, в законодательстве прописан следующий механизм. Глава муниципального образования или местный представительный орган, принявший противозаконный нормативный акт, обязан в срок, установленный решением суда, отменить его и опубликовать информацию о решении суд в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу.

В случае если противозаконный акт не отменен Главой муниципального образования или местным представительным органом, что повлекло признанное судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, или наступление иного вреда, то местный представительный орган может быть распущен, полномочия Главы могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

Процедура роспуска местного представительного органа или отрешения Главы муниципального образования схематично может быть сведена к следующим моментам:

Имеется решения суда о признании местного нормативного акта, не соответствующим закону.

Решение суда не исполняется местным представительным органом или Главой муниципального образования.

Неисполнения судебного решения повлекло нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, или наступление иного вреда.

Законодательный орган субъекта РФ предупреждает местный представительный орган, а высшее должностное лицо субъекта РФ предупреждает Главу муниципального образования, о возможности соответственно роспуска или отрешения.

Местный представительный орган или Глава муниципального образования в течение месяца со дня объявления указанного письменного предупреждения не принимают мер по исполнению решения суда.

При соблюдении приведенного юридического состава местный представительный орган может быть распущен законом субъекта РФ, а Глава муниципального образования – отрешен от должности актом высшего должностного лица субъекта РФ, не позднее шести месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда.

Причем, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом не отменен незаконный нормативный акт и не было соответствующей реакции законодательного органа субъекта РФ, то Президент РФ вправе внести в Государственную думу проект закона о роспуске местного представительного органа. В аналогичной же ситуации в отношении Главы муниципального образования Президент РФ может самостоятельно отрешить его от должности.

Следует особо отметить, что только лишь при соблюдении всех элементов приведенного юридического состава Глава муниципального образования может быть отрешен от должности актом высшего должностного лица субъекта РФ, не позднее шести месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда. Причем, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда Главой муниципального образования не отменен незаконный нормативный акт и не было соответствующей реакции высшего должностного лица субъекта РФ, то Президент РФ вправе отрешить Главу муниципального образования от должности.

Рассматривая механизм ответственности Главы муниципального образования перед государством, отметим, что приведенная схема ответственности Глав муниципальных образований в настоящее время все же далека от идеальной. Как отмечают в своей работе А.А. Сергеев[31] , приведенный механизм ответственности Глав муниципальных образований имеет ряд недостатков, а именно:

1) не предусмотрена ответственность  Глав муниципальных образований  за систематическое издание незаконных  нормативных актов, в последствии своевременно отменяемых ими;

2) основанием ответственности  Глав муниципальных образований  является не издание незаконных  актов, а только лишь неисполнение  в срок судебных решений об  их отмене;

Помимо вышеуказанных аргументов, ставящих под сомнение значимость существующего механизма ответственности Глав муниципальных образований, следует отметить, что косвенным подтверждением его недостаточной эффективности является тот факт, что приведенный механизм не имеет практики применения, позволяющей оценить его проработанность. Однако не стоит отрицать и положительные стороны существования подобных правовых механизмов ответственности, так как даже отмеченная гипотетическая возможность отрешения Глав муниципальных образований была расценена некоторыми из них как нарушение их самостоятельности и стала предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который, рассматривая законность прежней редакции механизма отрешения Глав муниципальных образований в своем постановлении от 16 октября 1997 года №14‑П «По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[32] , отметил, что установленная законом возможность досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления не противоречит Конституции Российской Федерации.

Однако, в целях совершенствования анализируемого механизма ответственности, по моему мнению, следовало бы значительно упростить приведенную процедуру за счет делегирования судам субъектов Российской Федерации права отрешать Глав муниципальных образований в случае систематического издания нормативных актов, не соответствующих требованиям законодательства и повлекших нарушение прав и свобод гражданина, или наступление иного вреда, признанного судом.