Глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления: проблемы разграничения компетенции

2. Разграничение компетенции  органов местного самоуправления

2.1 Проблема разграничения  компетенции между главой и  представительным органом местного  самоуправления

Один из ключевых вопросов конституционно-правового регулирования местного самоуправления – определение его компетенций и полномочий. Никакие меры по совершенствованию структур местного самоуправления не дадут результатов, если муниципальному образованию не будет предоставлен обширный перечень прав, реализация которых может существенно влиять на положение дел соответствующей территории.

В отечественной литературе общетеоретические аспекты проблемы компетенции и полномочий органов власти рассмотрены довольно подробно. Однако надо отметить, что вопрос о содержании этих достаточно сложных правовых категорий остается дискуссионным. «Большой энциклопедический словарь» толкует понятие «компетенция» как круг полномочий, предоставляемых законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу.

Под компетенцией местного самоуправления понимается круг его предметов ведения, выделенных и удостоверенных федеральными законами, правовыми актами субъектов РФ и местного самоуправления, а также права и обязанности органов местного самоуправления.

Под предметом ведения следует понимать те сферы (области) жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция. Причем в данном случае речь идет именно о различных областях местной жизни, вопросах местного значения. Если определение предметов ведения органа дает ответ на вопрос, в каких областях местной жизни он в принципе компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере муниципальных отношений.

В юридической науке и в законодательстве для раскрытия второго элемента компетенции часто используется понятие «полномочия». «Толковый словарь русского языка» определяет «полномочие» как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности или ведения дел. Юридическая наука использует термин «полномочия» для характеристики прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица. Термин «полномочия местного самоуправления» закреплен в ст. 12 Конституции РФ.

Полномочия местного самоуправления – это строго очерченный и закрепленный нормами муниципального права (Конституцией РФ, федеральным законодательством, правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления) за населением, выборными и иными органами местного самоуправления перечень конкретных прав и обязанностей, необходимых для реализации задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований.

Компетенция местного самоуправления. Как известно, в Российской Федерации существуют и функционируют три уровня власти, имеющие свою компетенцию:

1. власть федеральная, обеспечивающая  единство конституционного строя, суверенитет и территориальную  целостность России, гарантии прав  человека и гражданина;

2. государственная власть  субъектов РФ, обладающих вне  пределов ведения РФ и ее  полномочий по предметам совместного  ведения всей полнотой государственной  власти;

3. власть местного самоуправления, задачей которой является реализация  совместных интересов жителей  в различных муниципальных образованиях

Компетенции органов местного самоуправления, которые устанавливаются законодательными актами, в частности Конституцией РФ, федеральным законом №131‑ФЗ 2003 года, должны обеспечивать возможность самостоятельно решать все вопросы местного значения, затрагивающие интересы жителей муниципального образования и влияющие на повседневную жизнь, а также отдельные государственные вопросы, которые могут возлагаться на органы местного самоуправления. К исключительному ведению Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ относятся вопросы (например, вопросы войны и мира, обороны и безопасности; внешняя политика и международные отношения; судоустройство, прокуратура; финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование и др.), т.к. они затрагивают жизнедеятельность Российской Федерации в целом.

Согласно федеральному закону «об общих принципах организации местного самоуправления» вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно, такие как:

1) организация местного  самоуправления в муниципальных  образованиях, его правовое закрепление  в уставе муниципального образования;

2) правовое регулирование  муниципальных отношений в пределах  полномочий местного самоуправления;

3) владение, пользование  и распоряжение муниципальной  собственностью, взаимоотношения с  предприятиями, учреждениями и организациями  других форм собственности;

4) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного  бюджета, установление местных налогов  и сборов и др.;

5) комплексное социально-экономическое  развитие муниципального образования, регулирование планировки и застройки  территорий, формирование программ  развития местного сообщества;

6) землеустройство, использование  природных ресурсов, охрана природы;

7) организация, содержание  и развитие жилищно-коммунального  хозяйства, торговое и бытовое  обслуживание населения;

8) организация, содержание  и развитие социально-культурного  обслуживания населения;

9) социальная поддержка  и содействие занятости населения;

10) обеспечение законности, правопорядка, охраны прав и свобод  граждан и др.;

11) контроль за соблюдением правовых аспектов муниципального образования, участие в контроле за соблюдением законодательства территории муниципального образования.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

Для реализации вопросов местного значения необходимы три условия.

1. Органы местного самоуправления  должны обладать в рамках законов  полной свободой действий при  осуществлении своей деятельности  по любым вопросам, которые не исключены из их компетенции или добровольно ими не переданы какому-либо другому органу власти.

2. Органы местного самоуправления  должны иметь финансовые и  материальные средства для решения  вопросов, входящих в их компетенцию.

3. Контроль за деятельностью, органов местного самоуправления со стороны государственных структур, государственных административных органов должен быть строго ограничен.

Полномочия местного самоуправления порождает совокупность полномочий (прав и обязанностей), закрепленных за населением, выборными и иными органами местного самоуправления и необходимых для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований. Полномочия местного самоуправления реализуются, во-первых, непосредственно населением муниципальных образований, во-вторых, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Именно за населением муниципальных образований Конституция РФ, Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» признают право на осуществление местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 Закона население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Населению муниципального образования принадлежит исключительное право избирать представительные органы местного самоуправления, выражать свою волю на местном референдуме, решая вопросы местного значения. Населению принадлежит право определять структуру органов местного самоуправления, принимать устав муниципального образования, выступать с инициативой установления и изменения границ муниципального образования. Население вправе отозвать, выразить недоверие или досрочно прекратить полномочия выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Таким образом, населению муниципальных образований принадлежит исключительно важная роль в реализации полномочии местного самоуправления.

Полномочия, предоставляемые органам местного самоуправления, должны быть целостными и всеобъемлющими. Пределы полномочий органов местного самоуправления могут быть расширены по их инициативе и с их согласия. В случае передачи или ограничения полномочий органов местного самоуправления для выполнения государственных функций местные сообщества должны пользоваться, насколько это возможно, правом контроля и свободой адаптировать их осуществление к местным условиям.

Ключевая проблема – распределение полномочий между главой и представительными органами местного самоуправления. В России решение этой задачи в настоящее время «спущено на места» в виде права определять структуру (уставами, положениями) местного самоуправления.

Исчерпывающий перечень полномочий представительных и исполнительных органов, главы администрации и (или) главы муниципального образования закрепляется в уставе муниципального образования, выносимом на референдум. Это общий принцип, последовательная реализация которого призвана прекратить «раздоры» между представительной и исполнительной властью и заставить их работать в рамках закона.

Конкретные полномочия представительных органов местного самоуправления могут определяться уставами муниципальных образований.

Например, в соответствии со ст. 22 Устава Нижнетавдинского муниципального района Тюменской области[33] .

1. В исключительной компетенции  районной Думы находятся:

1) принятие Устава муниципального  района и внесение в него  изменений и дополнений;

2) утверждение местного  бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение  и отмена местных налогов и  сборов в соответствии с законодательством  Российской Федерации о налогах  и сборах;

4) принятие по представлению  главы администрации планов и  программ развития муниципального  района, утверждение отчетов об  их исполнении;

5) определение порядка  управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной  собственности;

6) определение порядка  принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных  предприятий, учреждений и иных  организаций, а также об установлении  тарифов на услуги муниципальных  предприятий и учреждений;

7) определение порядка  участия муниципального района  в организациях межмуниципального  сотрудничества;

8) определение порядка  материально-технического и организационного  обеспечения деятельности органов  местного самоуправления муниципального  района;

9) контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с настоящим Уставом.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет представительные, распорядительные и организационные полномочия.

Например, в соответствии с Уставом городского округа города Тюмени[34] глава города (председатель Тюменской городской Думы):

1) представляет город  Тюмень в отношениях с органами  местного самоуправления других  муниципальных образований, органами  государственной власти, гражданами  и организациями, без доверенности  действует от имени муниципального  образования;

2) подписывает и обнародует  в порядке, установленном настоящим  Уставом, правовые акты, принятые  Тюменской городской Думой;

3) издает в пределах  своих полномочий правовые акты;

4) заключает контракт с Главой Администрации города Тюмени;

5) исполняет иные полномочия, возложенные на него действующим  законодательством, настоящим Уставом.

Председатель Тюменской городской Думы по вопросам организации деятельности Тюменской городской Думы:

1) организует работу Тюменской  городской Думы;

2) заключает договоры  и соглашения, регулирующие взаимоотношения  Тюменской городской Думы с  органами государственной власти, органами местного самоуправления  других муниципальных образований, органами территориального общественного  самоуправления, организациями всех  форм собственности;

3) организует работу над  проектами плана нормотворческой  деятельности и плана работы  Тюменской городской Думы;

4) осуществляет руководство  подготовкой вопросов, вносимых  на рассмотрение Тюменской городской  Думы;

5) координирует работу  постоянных и временных комиссий  Тюменской городской Думы;

6) дает поручения постоянным  и временным комиссиям Тюменской  городской Думы;

7) оказывает содействие  депутатам Тюменской городской  Думы в осуществлении ими своих  полномочий;

8) принимает меры по  обеспечению гласности в деятельности  Тюменской городской Думы;

9) созывает очередные  и внеочередные заседания Тюменской  городской Думы и председательствует  на них;

10) издает в пределах  своих полномочий правовые акты  по вопросам организации деятельности  Тюменской городской Думы;