Государственное и муниципальное управление в США

Введение

государственный служба американский

Быстро меняющиеся социально-экономические условия  современного мира ставят перед органами государственной власти новые цели и задачи, несопоставимые по своим  масштабам, сложности, комплексности  с задачами государства в XX веке. Чтобы дать достойный ответ на этот «вызов», субъекты государственного управления вынуждены не только пересматривать привычные, традиционные методы управления, но и постоянно повышать эффективность  своей деятельности. Для этого  с конца XIX века и по сей день в  большинстве индустриально развитых стран разрабатываются и осуществляются программы определения и измерения  эффективности и производительности аппарата государственного управления - государственной службы.

Приоритет в разработке и реализации проблем повышения  эффективности принадлежит США, - во многом в связи с тем, что  в этой стране общественность всегда была обеспокоена низким уровнем  эффективности государственной  службы, особенно на муниципальном  уровне. С XIX века во многих городах  действовали комитеты и отделы эффективности. Движение за повышение «производительности» на муниципальном уровне привело  и к изменениям на более высоких  уровнях. В соответствии с Законом  о бюджетном финансировании исполнительных и судебных органов 1913 г., Комиссии по делам государственной службы предписывалось создать систему оценок для повышения  эффективности работы госслужащих. В том же году Комиссией было создано  общенациональное Бюро эффективности. Благодаря таким и многим другим новациям в сфере организации  государственного управления, в американском государстве к концу XX века сложилась  одна из наиболее успешных систем государственной  службы.

Теоретический и  практический опыт формирования действенной государственной службы представляет немалый интерес для стран, проводящих административные реформы, к каковым на данном временном промежутке относится и Российская Федерация. В Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 года, отмечалось, что одной из основных проблем современного состояния государственной службы Российской Федерации является недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов. Этот важнейший показатель состояния государственной службы остается в России на довольно низком уровне. Без его повышения вряд ли возможно рассчитывать на успех любых - в том числе и экономических - преобразований в России, реализацию стратегических программ развития страны и конституционно установленных приоритетов государственного развития. В связи с этим, основной целью реформирования государственной службы является кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства.

Интересно, правда, при этом отметить, что в России озабоченность субъектов управления вопросами эффективности государственной  службы во многом носит несколько  умозрительный характер. Как уже  было сказано выше, в зарубежных странах оценка работы чиновничьего аппарата осуществляется, в первую очередь, гражданами, и эта оценка находит свое отражение в статусном  уровне государственной службы - ее авторитете в обществе. В нашей  стране, не в пример США, где авторитет  государственной службы чрезвычайно  высок, данный уровень наоборот крайне низок. Это означает, что система  государственной службы в том  виде, каком она существует сейчас, не удовлетворяет запросам населения  и, значит, изначально имеет неэффективную  форму. Но вместо анализа причин такого явления в отечественной службе, на федеральном уровне принимается решение о регулировании эффективности государственной службы по критерию выполнения программных показателей социально-экономического развития, т.е. осуществляется управление по результатам, которое слабо учитывает эффективность самой организации государственной службы.

Учитывая все  вышеприведенные факты, в данной работе я хочу комплексно изучить  такое явление как государственная  служба в США, как образец эффективной  деятельности, с той целью, чтобы  обнаружить, какие системные расхождения  по сравнению с ней имеются  в организации и функционировании аппарата государственной службы в  Российской Федерации и какие  из использующихся в США технологий можно использовать в наших условиях для повышения эффективности государственной службы. Образцом государственного аппарата американская система выбрана мною не случайно, поскольку во многих вопросах государственного устройства наши страны имеют схожие черты, начиная с формы правления - президентской республики - и заканчивая вопросами кадрового обеспечения, например, применения системы заслуг при комплектовании государственного аппарата.

Специфика становления системы  государственной службы в США

Американское государство  возникло в результате сочетания  историко-культурных, географических, политических факторов. В Декларации независимости 1776 года закрепляется право  народа изменить или упразднить форму  правления, если она будет противоречить  целям создания государства. В Декларации также зафиксирован тезис о том, что правительство создается  «с согласия управляемых» и служит целям их прав. Система органов  государственной власти определена в Конституции США, принятой в 1787 году. В ней указаны основные цели и принципы американского государства, зафиксированы нормативно-правовые и организационные условия жизнедеятельности  американских граждан.

Становление государства  как президентской республики, жесткое  разделение исполнительной (президентской), законодательной и судебной власти, формируемых не зависимо друг от друга, федеративная политическая форма организации страны оказали значительное воздействие на формирование института государственной службы. В целом развитие системы государственной службы США отличается от эволюции этого института в странах Старого Света. Переосмысление самой природы политической власти, формирование устойчивого стереотипа недоверия к чиновникам, закрепление принципа самоуправления «свободных людей на свободной земле» в Конституции страны стали исходными точками эволюции американской государственной службы.

Специфика и уникальность развития американской модели государственности всей системы управления во многом определяется приоритетом идеологии самоуправления. Сами принципы построения общества исторически основывались не на административном управлении и контроле, а на процессах согласования различных интересов людей и общественных объединений.

Американские исследователи  выделяют в развитии государственной  службы следующие основные периоды:

правление «наследников и джентльменов» (1789-1829 гг.);

правление «людей, пробивавшихся собственными силами» (1829-1883 гг.);

приоритет принципа «общего блага» (1883-1906 гг.);

господство школы  «научного управления» (с1906 г.). Абрамов  Ю.К. эволюция концепций государственной  службы в США//США: экономика, политика и идеология.1997.№1.с33.

На раннем этапе  своего развития государственная служба в США заимствовала многие элементы и технологии управления из опыта  государственной службы Великобритании, подтверждением чему служат традиционные названия должностей государственной  службы: мэр, шериф, мировой судья, коронер, Большое и Малое Жюри и другие.

В США, как и в  Великобритании, система государственной  службы формировалась под воздействием двух принципов - «силы» и «заслуг». Первый отрицал преемственность  и внутреннюю взаимосвязь в системе  государственного управления, сводя  все к праву победившей на выборах  партии (принцип «сильного») формировать  аппарат органов власти по своему усмотрению. В США это воплотилось  в системе организации государственной  службы на основе «системы добычи» (spoils sistem). Второй принцип опирался на приоритет «просвещенных», знающих, профессионально подготовленных работников, имеющих авторитет в обществе. В США он трансформировался в идеологию «системы заслуг» (merits sistem).

Особенностью формирования государственной службы в США  является то, что в отличие от других стран бюрократия здесь возникла позже демократии. Государственной  службы в современном ее понимании  в начальный период существования  государства не было. Конституция  США содержит лишь несколько общих  положений, с которыми связывают  развитие государственного аппарата. Закрепив за президентом единоличную  ответственность за исполнительную власть, Конституция предоставила ему  право назначать по совету и с  согласия сената высших должностных  лиц и замещать вакансии.

Президент определяет также полномочия всех должностных  лиц и обеспечивает точное соблюдение выполнения ими законов. Главным  элементом конституционных положения  является то, что оформление новых  должностей устанавливается в законодательном  порядке.

Американские исследователи  выделяют характерные особенности  в формировании государственной  службы. Так, Макс Дж. Скидмор и Маршал Картер Трипп считают, что в отличие от других государств американская правительственная бюрократия имеет разные уровни подотчетности (непосредственное линейное руководство, президент и конгресс). Значительное влияние на развитие института государственной службы оказал принцип федерализма - разделение государственного управления на федеральный и штатный уровни. Важное отличие связано с тем, что американская бюрократия выполняет преимущественно регулирующие функции, что связано со значительными размерами частной собственности.

В начальный период развития американской государственной  службы сложился обычай назначать на высшие и высокооплачиваемые должности прежде всего лиц, лично преданных президенту. Введение в практику деятельности принципа «патронажа», назначение на государственные должности, прежде всего, представителей победившей на выборах партии нашло законодательное закрепление во время президентства Э. Джексона (1829 г.).

Принципом Э. Джексона было также упрощение административных функций до такой степени, чтобы  их мог выполнять любой образованный человек. Этот тезис нашел впоследствии отражение в важном положении - принципиальная ориентированность не на абстрактные государственные интересы, а на гражданина, «клиента» в широком смысле этого слова. «Клиентизм государственной службы США является одним из специфичных особенностей ее развития». Еще одним важным принципом развития государственной системы управления является «равенство, правление только с согласия управляемых и защита прав меньшинств» Скидмор Макс Дж.,Трипп Маршалл Картер. Американская система государственного управления/Пер. с англ.М.,1993.с.15. .

В 1883 году был принят закон о государственной службе (Акт Пендлтона), введший новые принципы формирования государственной службы:

1. проведение открытых  конкурсных экзаменов;

2. запрет увольнений;

3. политическая  нейтральность государственной  службы;

4. создание независимой  Комиссии государственной службы, призванной контролировать осуществление  закона.

Закон предусматривал испытательный срок для претендентов, запрещал принимать на государственную  службу лиц, близкие родственники которых  уже состояли на службе, сохранял принцип  представительности штатов в государственном  аппарате федерации.

На развитие американской системы управления повлияла административная теория В.Вильсона, который определил  формализованные принципы эффективной  организации - единство управления, четкая организационная иерархия, профессионализм  и контроль. Вильсон выделял в  управлении две основные функции - политическую и управленческую. Первую функцию, состоящую  в определении политической линии  и задач административного аппарата, должны осуществлять «выборные представители  нации» и руководители аппарата. Исполнение второй - возлагалось на политически  нейтральных профессиональных чиновников. Согласно этой концепции отделения  управления от политики, смена политической власти не должна влиять на деятельность несменяемого управленческого аппарата.

Законами 1923 и 1949 гг. вводится должностная классификация  чиновников, которая основывалась на ранжировании должностей. Положение  служащего в системе государственной  службы определяется личными и деловыми качествами лишь в той мере, в  какой они соответствуют кругу  обязанностей на конкретной должности. Ранг (разряд) чиновника определяет его оклад. Он получает повышение  либо путем перевода на должность  более высокого разряда, либо путем  изменения статуса самой должности.

Следующим важным шагом в становлении государственной  службы США стал Закон Хэтча, принятый конгрессом в 1939 году. Он запретил служащим участвовать в любом качестве в избирательных кампаниях, а также использовать свое служебное положение для партийной агитации. В 1947 году президент Г. Трумен своим исполнительным приказом возложил на Комиссию по делам государственной службы обязанность проверять политическую благонадежность чиновников.

Ведущая тенденция  последних десятилетий XX в. - расширение сферы контроля и ответственности  в системе государственной службы при одновременных процессах  изменения отношений между аппаратом  и обществом. Общий вектор реформирования системы государственной службы проходит под воздействием концепции «нового менеджеризма», т.е. применение рыночных методов и форм управления, дерегуляции и приватизации государственных функций.

Организация и прохождение государственной  службы в США

Как и во многих странах, в США категория государственных  служащих включает как должностных  лиц и вспомогательно-технический персонал, так и работников по найму (в том числе преподавателей государственных учебных заведений, работников государственных предприятий и сферы коммунальных услуг). В США «государственными служащими» («government employee») или «служащими общественного сектора» («public employee») в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти. Соответственно широко употребляются термины «гражданская служба» (civil service), «публичная служба» (public service), «правительственная служба» (government service), которые синонимичны по характеру.