Государственное и муниципальное управление в США

В то же время в  литературе проводится различие между  «гражданской службой», охватывающей категорию профессионального несменяемого чиновничества, и «правительственной службой», под которой подразумевается  высший слой государственных чиновников, сменяемый на основе «системы добычи». В целом в категорию государственных  служащих включаются как должностные  лица и вспомогательно-технических персонал, обеспечивающие реализацию государственно-властных полномочий, так и те, кто работает по найму в государственных учреждениях (например, преподаватели государственных учреждений) Гуринович А.Г. Кадровое обеспечение деятельности государственных учреждений США. М.,1995. с. 9 .

На американскую государственную службу оказали  влияние федеративная форма государственного устройства, президентская форма  правления, конституционные принципы «разделения властей», «сдержек и  противовесов» и другие особенности  политической организации. Федеративная форма государственного устройства США предопределила размежевание функций  центрального исполнительного аппарата и органов управления штатов, графств  и муниципалитетов.

Конституция обошла вниманием вопрос о системе государственной  службы на местах, вследствие этого  организация служебной деятельности в управленческом аппарате штатов и  местных органов власти является прерогативой властей штатов и местного управления. Служебная деятельность чиновников исполнительных органов  штатов, за исключением видов деятельности, финансируемых из федерального бюджета, не подлежит регулированию федеральным  законодательством. Работа служащих местных  органов власти также в значительной степени строится на независимой  от властей штатов основе.

Таким образом, с  юридической точки зрения в США  не существует единой государственной  службы, она разделена по административно-территориальному принципу. Федеральная государственная  служба состоит из множества административно-управленческих структур, правовая основа деятельности которых различна. Существуют также  особые («исключенные») федеральные  службы - заграничная служба, ФБР, ЦРУ  и др.

Большое значение для развития гражданской службы имеет сильная президентская  власть, а также расширенная компетенция  исполнительной власти, превращение  ее в ведущий компонент государственного механизма. Все высшие должностные  лица федерального аппарата назначаются лично президентом и несут перед ним персональную ответственность. Президент практически имеет неограниченное право сместить чиновника. В системе штатов схожими полномочиями обладает губернатор.

Система организации  государственной службы в США  носит название «система открытой государственной  службы» или «система найма». Должности  в государственной администрации  классифицируются в зависимости  от квалификации и выполняемых задач. Служащий нанимается на конкретную должность, может оставить ее по своему желанию, имеет право перехода в частный  сектор.

В основу организации  федеральной государственной службы положено деление служащих на две  категории - конкурсную и патронажную. К первой категории относятся  государственные служащие, поступающие  на службу и продвигающиеся по службе в соответствии с принципами «системы заслуг». Ко второй категории относятся  те государственные служащие, которые  назначаются на должности единолично президентом, либо по совету и с согласия сената (главы федеральных органов  исполнительной власти и т.п.). Кроме  того, к числу патронажных относятся  доверенные лица, которые обеспечивают организацию работы глав федеральных  исполнительных органов (советники, секретари  министров и др.).

В целом, законодательство выделяет следующие категории государственных  служащих:

карьерные служащие;

государственные служащие, нанимаемые на определенный срок (до трех лет);

служащие, нанимаемые на срок действия чрезвычайных обстоятельств (на срок не более 18 месяцев);

государственные служащие на резервируемых должностях (перечень должностей ежегодно определяется Управлением  по делам гражданской службы);

служащие, занимающие патронажные должности.

Должности государственных  служащих делятся на 18 категорий - первые 8 отведены техническим исполнителям; с 9 по 15 - среднему руководящему составу и вспомогательно-техническому персоналу высшей квалификации; с 16 по 18 - высшему руководящему составу. В ряде департаментов, например, в Государственном департаменте, установлена собственная квалификация должностей.

Наибольшее увеличение численности служащих отмечалось во время президентства Т. Рузвельта, в период усиления государственного регулирования экономики, направленного  на преодоление последствий «великой экономической депрессии». Тогда  было создано 60 новых ведомств. По мнению исследователей, в послевоенный период (1946г. - апрель 1996 г.) общая численность  работников государственных учреждений возросла в 3,5 раза (с 5595 тыс. до 19375 тыс. человек). Доля занятых в государственном аппарате за этот же период возросла на 42,2% Афанасьев В. Динамика и структура занятости на государственной службе в США// Экономист. 1997. №1. с. 89.. В настоящее время общая численность федеральных государственных служащих США составляет более 3 млн. человек, а число работников штатов и местных органов власти превышает 15700 тыс. человек. Лишь небольшая их часть работает в Вашингтоне - около 12%, остальные работают за пределами столицы.

Законодательство  США достаточно эффективно решает задачу ограничения неконтролируемого  роста высшего звена государственной  службы. Общая ее численность не должна превышать 10777 человек (п.413 Свода  законов США). Установлены ограничения  и в отношении других категорий  служащих. Общее число некарьерных государственных служащих не должно превышать 10% от общей численности высшего руководящего состава.

«Патронажные должности» занимают лица, пользующиеся доверием президента или глав министерств  и ведомств. Отбор на должности  карьерной службы проводится в двух формах - «открытой» (для должностей конкурсной службы) и «закрытой» (для  государственного департамента, служб здравоохранения и лесного хозяйства и ряда других ведомств). При открытом наборе должность может быть занята любым лицом, успешно сдавшим экзамен. При закрытом наборе занятие постов осуществляется в порядке карьерной службы в данной системе. В целом через конкурсную систему проходят свыше 60% всех государственных служащих. «Закрытая» форма требует от служащего начинать службу с низшей должности, доступ лицам «со стороны» на средние и высшие посты практически невозможен.

Одним из главных  принципов государственной службы США является соблюдение равенства  возможностей при трудоустройстве, льготы установлены лишь для некоторых  категорий, в том числе для  ветеранов войны, бывших военнослужащих, представителей национальных меньшинств. Среди условий приема на гражданскую  службу важную роль играют вопросы  гражданства. Согласно законодательству, в государственные учреждения лица, не имеющие гражданства США, принимаются  в том случае, если на данную должность  не претендуют граждане страны.

При подборе кадров на высшие должностные посты действует  система «патронажа». Отбором персонала  в этом случае занимаются советники  президента. Служебная деятельность политических служащих подчиняется  специальным положениям федеральной  службы, где зафиксированы правила  приема, порядок установления зарплаты, нормы социального обеспечения  и прочие вопросы. В целом численность  назначенных по политическому признаку составляет около 3 тыс.

Процедура приема на работу включает проверку заявления, проведение экзаменов или собеседование, проверку благонадежности, подбор кандидатов на должность, проверку деловых и  профессиональных качеств в течение  испытательного срока. Конкурсные экзамены проводятся в письменной или устной форме, сами экзаменационные требования согласовываются с Управлением  государственной службы. Основными  формами проведения экзаменов являются письменные или устные тесты. Важным условием является опубликование перечня  вакансий, по которым проводятся экзамены, что формально дает право каждому  лицу участвовать в конкурсе. Допускается  также выплата компенсаций соискателям, прибывшим из других районов. Испытательный  срок не должен превышать одного года, по истечении которого кандидат зачисляется  в штат.

Продвижение государственных  служащих по служебной лестнице осуществляется в соответствии с «системой заслуг», которая характеризуется следующими критериями:

1) набор на государственную  службу должен производиться  из числа квалифицированных лиц  и по возможности из различных  слоев общества; отбор кандидатов  и продвижение по службе должны  осуществляться исключительно с  учетом способностей, заданий и  профессиональной подготовки на  основе справедливого и открытого  конкурса, который обеспечивает  всем равные возможности;

2) ко всем служащим  и претендентам на занятие  должности, независимо от их  политической принадлежности, вероисповедания,  национального происхождения, пола, семейного положения, возраста  или физических недостатков, должно  проявляться справедливое и беспристрастное  отношение при рассмотрении любых  вопросов управления кадрами  при полном уважении к их  частной жизни и конституционным  правам;

3) за равную работу  должна быть обеспечена равная  оплата с учетом как федеральных,  так и местных ставок оплата  труда для служащих частного  сектора, а для высококачественной  работы должны быть предусмотрены  соответствующие стимулы и поощрения;

4) все служащие  должны отвечать высоким требованиям  профессионального и должного  поведения и заботиться об  общественных интересах;

5) федеральная рабочая  сила должна использоваться производительно  и эффективно;

6) сохранение должностей  государственными служащими зависит  от результатов их деятельности; деятельность, не соответствующая  установленным требованиям, должна  быть скорректирована; следует  выявлять тех служащих, которые  не могут или не желают улучшать  качество своей работы в соответствии  с установленными стандартами;

7) следует обеспечить  эффективное обучение и подготовку  служащих при условии, что такое  обучение и подготовка имеют  своей целью лучшую организацию  работы и профессиональной деятельности;

8) служащие должны  быть защищены от произвола,  протекционизма или принуждения  к осуществлению партийно-политических  целей, служащим запрещается использовать  свое служебное положение или  влияние для вмешательства в  избирательную кампанию или воздействия  на результаты выборов или  на выдвижение кандидатов во  время избирательных кампаний;

9) служащие должны  быть защищены от преследований  за законное оглашение информации, которая, как обоснованно считают  служащие, свидетельствует: а) о  нарушениях какого-либо закона, правила  или постановления, либо б)  о неправильном управлении, растрате  фондов, злоупотреблении властью  либо о наличии существенной  и реальной опасности для благосостояния  или угрозы для безопасности  общества (пар. 3301 титула 5 Свода законов  США).

В США существует возможность поступления на службу тех, кто ранее не работал в  системе государственного управления. С конца 50-х гг. XX в. в системе государственной службы США проводится политика создания для служащих условий для их сравнительно быстрого продвижения по должностной лестнице. С 1959 г. была введена программа «повышения чиновников по службе на основе их заслуг», которая определяла основной порядок продвижения чиновников, требовала рассматривать широкий круг кандидатов на вакантные должности, формально запрещая дискриминацию. При этом многие процедуры оценки деятельности работников заимствованы из административной практики частного бизнеса. Широко распространены исследования, направленные на установление профессиональных и личностных качеств служащих. Характерно, что отбор кандидатов на повышение по службе на основе «заслуг» не является обязательным для администрации. Главы учреждений имеют широкие возможности повысить любого сотрудника. При продвижении лиц по служебной лестнице, для занимающих высшие административные посты, требующих специальных знаний, используются другие методы. В этом случае вакансии заполняются по решению специальной отборочной комиссии, не предусматривающему экзаменов.

Большое внимание уделяется повышению квалификации служащих - первые программы по подготовке государственных служащих были введены  в 20-е гг. по инициативе президента В. Вильсона, когда впервые была подчеркнута  необходимость наличия у кадров управления образования или квалификации в области государственного управления. В настоящее время в среднем  квалификация государственных служащих повышается не реже одного раза в 3,5 года. Курсы повышения квалификации организованы во всех министерствах и ведомствах. Особенно интенсивно ведется переподготовка руководящего состава. В качестве примера  можно привести опыт подготовки государственных  администраторов школы имени  Дж. Вашингтона: в школе действуют шесть отделений: поведенческие науки и информатика, административное управление, повышение квалификации работников министерств и ведомств, бухгалтерский учет и анализ административно-хозяйственной деятельности, управление здравоохранением, управление районным и городским хозяйством. На этих отделениях обучаются не только работники государственного аппарата США, но и специалисты других стран. При школе имеются курсы для повышения квалификации заместителей министров и государственных секретарей. Правительство оплачивает расходы университета по организации различных курсов. При этом используется опыт частных фирм. Многие администраторы обучаются совместно с менеджерами частных компаний.

Специализированными органами по управлению государственной  службой США являются Управление по делам государственной службы, Совет по вопросам защиты системы  заслуг, специальная комиссия. Во главе  Управления по делам государственной  службы стоит директор, назначаемый  президентом по совету и с согласия сената на 7 лет. Совет рассматривает  жалобы и принимает решения по вопросам системы заслуг в организациях государственной службы США, проводит специальные расследования и  докладывает президенту и конгрессу  о необходимых мерах. При этом решения Совета обязательны к выполнению всеми органами исполнительной власти и государственными служащими.