Государственное и муниципальное управление в США

Права, обязанности и социальные гарантии государственных служащих в США

Американское законодательство не содержит специального раздела о  правах государственных служащих, сответствующие нормы разбросаны по всему тексту титула 5 Свода законов США. Правовая защищенность служащих основывается на «системе заслуг», что означает, что любое действие администрации в отношении персонала должно быть связано только со способностями данного служащего и качеством исполняемой работы. Служащий имеет следующие права:

1. на продвижение  по службе в соответствии со  своими способностями, знаниями  и умениями;

2. на справедливое  и беспристрастное отношение  к нему вне зависимости от  политических взглядов, расы, цвета  кожи, вероисповедания, национальности, пола, семейного положения, возраста  или инвалидности;

3. на равную оплату  труда равной ценности в сочетании  с поощрением и признанием  отличного исполнения работы;

4. на защиту от  необоснованных действий, политического  принуждения; а также на защиту  от наказаний за законное раскрытие  информации.

Предусмотрены также  дополнительные ограничения, призванные защитить политических служащих. В  частности, запрещается отставка или  перевод не по собственному желанию  руководителей, входящих в Службу высших администраторов в первые 120 дней после смены правительственной администрации.

О том, насколько  серьезно в США относятся к правам служащих свидетельствует практика вынужденного сокращения штатов. Решения о том, какие должности сохраняются, принимают руководители учреждений. Критерии при планировании этих мер определяются ими строго в соответствии с законами. О сокращении штатов служащим сообщают не менее чем за 60 дней. Служба управления персоналом предлагает сотрудникам конкретное содействие в назначении на ту или иную должность. Сами министерства и ведомства предлагают вакантные места, прежде всего тем, кому грозит сокращение. Единственной причиной, по которой могут уволить работника - это неисполнение или плохое исполнение своих должностных обязанностей. В этом случае неисполнение должно быть доказано документально и рассмотрено независимой комиссией.

В министерствах  и ведомствах существует тщательно  разработанная система подачи и  рассмотрения жалоб. При этом правила  гарантируют служащему доступ ко всем материалам, имеющим отношение  к его жалобе. Совет по защите системы заслуг представляет собой  судебно-арбитражный орган, призванный обеспечить соблюдение законодательства в области работы с кадрами. Особые функции выполняет Служба специального независимого должностного лица Совета по защите системы заслуг, который отвечает за проведение расследований обращений и заявлений служащих в случаях проведения «запрещенной» кадровой политики. Помимо Службы управления персоналом и Совета по защите системы заслуг в США действует Комиссия по равным возможностям занятости, которая взяла на себя функции контроля за соблюдением закона о гражданской службе. Права служащих также отстаивает Федеральная комиссия по трудовым отношениям.

Законом о государственной  службе 1978 г. были предусмотрены специальные  программы по привлечению на службу представителей меньшинств; по переподготовке служащих, увольняемых в связи  с сокращением; социальной помощи в  случае досрочного выхода на пенсию служащих. Намечены меры по специальному распространению  информации о возможностях получения  работы на государственной службе; по введению специальных льгот ветеранам  на службе в государственных органах  и др.

Социальные льготы служащим включают оплачиваемый отпуск по болезни (13 дней), праздники (9 дней), пенсионное обеспечение, пособие по безработице и пр. в целом дополнительные льготы составляют до 40% от размера  заработной платы. Система пенсионного  обеспечения в ее современном  виде начала действовать с 1956 г. и  предусматривает право выхода на государственную пенсию для всех профессионально работающих чиновников. Выход на пенсию может быть как  добровольным (при достижении 62 лет  и не менее пяти лет работы в  федеральных органах для минимальной  пенсии, 30 лет для «полной» пенсии), так и вынужденным (при достижении 70 лет и 15 лет трудового стажа).

Законодательство  особо регламентирует вопрос о назначении должностных окладов. Особенности  формирования государственной службы в США обусловили две независимые шкалы оплаты служащих федерального аппарата: для чиновников конкурсной государственной службы и для чиновников заграничной службы. Не определена единая основа оплаты труда в штатах и в системе федеральных органов. Зарплата устанавливается в соответствии с тем местом, которое занимает служащий в должностной иерархии, но при этом установлена определенная градация должностных окладов, что дает возможность изменить их размеры в зависимости от опыта, профессиональных знаний, качества исполнения обязанностей. Шкалы зарплаты большей части работников федеральных органов федеральных ведомств утверждает Конгресс. Ставки гражданских (конкурсных) служащих устанавливает непосредственно администрация министерств. Зарплата работников штатов и местных органов устанавливается в законодательном порядке этими органами.

Общий фонд заработной платы устанавливается Управлением  государственной службы на основе запросов соответствующих ведомств. Помимо зарплаты, служащие в порядке поощрения  имеют право на частичную или  полную оплату медицинского обслуживания и социальное страхование из государственных  средств. В основном зарплата чиновника  зависит от должности и времени  пребывания в ней, однако в целях  стимулирования труда чиновников высших должностей Законом 1978 г. отменены автоматические надбавки за выслугу лет. Вместо них  введены поощрительные премии за успешное выполнение работы (до 20% основной платы). Для высшего чиновничества  введены также звания «заслуженный администратор» и «выдающийся администратор» с выплатой денежных премий.

Обязанности государственных  служащих в общих чертах закреплены в Кодексе этики государственной  службы, утвержденной Конгрессом в 1958 г. Согласно ему, каждый чиновник обязан:

1. поддерживать  Конституцию, законы;

2. работать эффективно  и добросовестно, использовать  наиболее результативные способы  решения рабочих задач;

3. не осуществлять  дискриминации;

4. не давать обещаний, касающихся выполнения обязанностей;

5. не использовать  конфиденциальной информации для  извлечения собственной выгоды;

6. вскрывать все  известные ему случаи коррупции.

В случае недобросовестной работы применяются меры дисциплинарного  взыскания: замечание, выговор, понижение  в должности, временное отстранение  от должности без оплаты труда  до 14 дней, отпуск без содержания на срок до 30 дней, понижение в должностной  квалификации, сокращение должностного оклада, увольнение со службы. За некоторые  виды должностных проступков предусматривается  уголовное наказание. При этом все  дисциплинарные меры могут быть обжалованы служащим в Совете по защите системы  заслуг.

Государственные служащие имеют право организовывать профсоюзные  организации, вступать в них и  помогать им. Вместе с тем по закону служащим запрещено принимать участие  в забастовках. Запрещено также  замедление работы (так называемые «итальянские забастовки») и пикетирование, поскольку при поступлении на государственную службу каждый чиновник дает клятву на верность Конституции и обязуется не участвовать в забастовках против федерального правительства. В штатах, ситуация несколько иная. В 15 южных штатах права служащих на забастовку не предусмотрены, а в остальных 35 штатах практикуются в той или иной мере переговоры между властными органами штатов и профсоюзами государственных служащих. Все условия профессиональной деятельности, за исключением оплаты труда и льгот, оговариваются в коллективном договоре.

Пути модернизации и повышения  эффективности государственной  службы США

С 70-х гг. в США  начинается процесс реформирования гражданской службы в сторону  демократизма и открытости для общества. Начатая еще при президенте Картере  программа создания «отзывчивой», «прозрачной» бюрократии стимулировала изменение  отношений между чиновником и  обществом. Гражданин из пассивного налогоплательщика постепенно начал  превращаться в активного клиента - потребителя услуг государственной  службы. Концепция реформирования была тесно связана с изменением понимания  роли государства в национальном и мировом развитии. Поиски стратегических источников эффективности привели  политических лидеров США к убеждению, что сохранение лидерства на мировой  арене возможно только при сознательном стимулировании инновационного потенциала и большем внимании государственных  структур к социальным вопросам Роль государства в социально-экономическом  развитии США. М.,1997..

В 1978 - 1979 гг. администрация  Картера предприняла важные изменения  в системе государственной службы. Функции управления персоналом и  арбитража по трудовым спорам чиновников были разделены организационно: первую из них стало осуществлять федеральное  управление кадров, вторую - совет по защите системы заслуг. Была введена  система регулярной аттестации служащих госаппарата, создана система формирования высшей административно-политической элиты, основанная на политической ответственности. Поощрялась также мобильность персонала. При этом считалось, что именно путем  мобильности приобретаются новые  знания, навыки, устанавливаются связи, расширяется кругозор. Была упразднена единая система профессиональных экзаменов, проведение экзаменов и набора персонала  было передано самим ведомствам.

Служба высших руководителей (СРВ) существует в США с 1979 г. и  является особой кадровой системой в  органах исполнительной власти, включающей карьерных и политических чиновников, которые заняты на ключевых государственных  постах. Цель ее создания - обеспечение  кадрового резерва, как для карьерных, так и для политических служащих. Причины создания СРВ лежат в  объективных факторах, связанных  с изменением роли государства и  усложнением социально-экономической  ситуацией в стране Лобанов В.В. Служба высших руководителей в США// Государство и право. 1996. №6. с. 133..

По состоянию  на 1994 год она охватывала 7560 человек, т.е. около 0,5% всех федеральных служащих. Существуют особые правила поступления  в СВР: кандидат проходит конкурсные экзамены; определяются особые квалификационные требования (стаж работы, профессиональные знания и навыки и пр.). Каждое министерство резервирует вакансии, информацию о  которых Служба управления персоналом публикует каждые две недели. Член СРВ получает возможность занимать должности внутри СРВ, независимо от своей первоначальной должностной  позиции. Члены СРВ имеют повышенный по сравнению с другими служащими  уровень зарплаты, имеют право  на получение президентской награды. Ведомство имеет право доплачивать таким руководителям до 25% от оклада. В целом существует 22 формы различных поощрений членам СРВ.

В результате внедрения  СРВ государственные органы получили эффективную модель организации  высшей государственной службы и  создали группу высококвалифицированных  кадровых управляющих. Министерства и  ведомства получили возможность  гибко распоряжаться человеческими  ресурсами, подбирать высококвалифицированных  сотрудников. Для членов СРВ были созданы особые условия для продвижения  по карьерной лестнице и творческого  развития. В результате внедрения  этой системы был создан гибкий и  эффективный государственный аппарат, способный отойти от административных методов работы и воспринять новые  методы государственного управления.

Общие тенденции  развития гражданской службы продолжились в 80-90 гг. XX в. Как и в Великобритании, в США начали внедряться принципы «нового менеджеризма», т.е. приспособление форм и методов деятельности администрации к рыночным принципам и механизмам, к децентрализации и приватизации. Важное значение для развития системы государственной службы имела деятельность Комиссии во главе с А. Гором, вице-президентом США (март 1993 г.). В каждом министерстве были созданы команды экспертов для оказания помощи комиссии, а также специальные лаборатории для проведения реформы. Основные рекомендации Комиссии А. Гора были сгруппированы в пакеты предложений по конкретному министерству и ориентированы на то, чтобы служащие отвечали, прежде всего, не за управленческий процесс, а за его результат. Предложения охватывали следующие основные проблемы:

1. Сокращение численности  государственных служащих.

2. Совершенствование  системы материально-технического  снабжения государственных ведомств.

3. Модернизацию  информационной инфраструктуры.

4. Усиление законодательного, финансового и информационного  регулирования.

5. Изменение системы  организации государственной службы  и подходов к оценке эффективности  работы государственных учреждений.

Администрация Б. Клинтона сформулировала новые принципы деятельности по отношению к руководящему составу  государственной службы. Предлагалось улучшить систему работы со Службой  высших руководителей - изменить подход к управлению руководящими кадрами  путем развития учебных центров  с ориентацией образования в XXI в., выработать стратегии для изменения  организационной культуры государственных  учреждений, совершенствовать информационную систему для содействия руководителям. Предложения касались также внедрения  в государственные органы управления общей модели по выявлению, отбору и  развитию руководителей.

Исследователи неоднозначно оценивают последствия происходящих изменений в государственной  службе США. Реализация идеи «прозрачной  бюрократии», т.е. подконтрольной людям, способствовала открытости государственной  службы. Гражданин теперь вправе знакомиться  с широким кругом государственных  документов, присутствовать на заседаниях органов управления и т.п. «Маркетизация» взаимоотношений гражданина и аппарата привела к повышению эффективности работы чиновников. Негативные последствия реформы связываются, прежде всего, с понижением уровня административной морали чиновников, с уходом многих квалифицированных работников в другие сферы, в целом, с понижением статуса государственной службы в США.

Таким образом, отличительной  чертой системы государственной  службы США является процесс эволюционного  развития института. Все аспекты  деятельности служащих определены законодательно, либо административно. Увеличиваются  инвестиции в техническое оснащение  государственных учреждений. Они  обеспечиваются новейшими информационными  системами. Создаются научные центры для изучения и решения проблем  государственного аппарата. Сама система  государственной службы совершенствуется с целью сделать ее более гибкой и эффективной, ориентированной  на потребности и интересы граждан. Как считают американские исследователи, прежние существенные мировоззренческие  и методологические различия между  методами государственного управления в западноевропейских странах и  в США постепенно исчезают. Ваш  Л. Американский фантом “новой модели”  государственного управления// Государственная  служба. Проблемы реформирования. Зарубежный опыт. Выпуск 8. М.,1995. с 43 - 44.