Государственное управление-менеджмент в государственных предприятиях

Критика менеджеризма ведется по ряду направлений.

Во-первых, критики возражают против идеи рассмотрения граждан как клиентов и против доводов в пользу предпринимательства. При этом утверждается, что “правительства не рынки” и что “граждане не клиенты, они источники политической власти”. Администрация не имеет своих клиентов, а должна защищать различные общественные интересы всех граждан, стремясь достичь оптимума на базе взвешенных подходов. Критики добавляют, что предпринимательство как концепция неприменимо к государственному управлению. Обычно в большинстве государственных функций мало частной конкуренции. Правительство существует для того, чтобы брать на себя ту работу, которую граждане рассматривают как важную, и которую частный рынок не способен взять на себя. Государственная администрация не ставит целью получение прибыли, это не зарабатывающая, а обслуживающая система. Ее цель заключается в наилучшем исполнении законодательных предписаний. Она не производит «акционерной стоимости». 22

Во-вторых, утверждается, что нельзя заменить норму закона на рыночное поведение. Для демократического управления необходимо, чтобы право, а не конкуренция, управляло бы государственной бюрократией. Доводы сторонников государственного менеджмента подрывают конституционную систему нисходящей демократической подотчетности. Это дает менеджерам низшего уровня слишком большую власть, чтобы самостоятельно решать, что представляет собой закон, и как он должен исполняться. Критики обращают внимание на это опасное отклонение от традиционной демократической модели управления, в которой власть передается от народа к выборным должностным лицам, и от них к управленцам под тщательным контролем руководителей.

В-третьих, сопоставление доходов и расходов, ориентация на клиента, производство товаров и услуг являются не только не единственными, но даже и не первостепенными направлениями деятельности государства. Государство – не предприятие. Поэтому между государством и предприятием существуют явные различия: действия государства должны быть не только эффективными, но и правовыми, демократически легитимными и политически ответственными. 23

Критики полагают, что частное и государственное управление настолько различны, что любые попытки перенести реформаторские идеи (такие как обслуживание клиентов и конкуренция) из частного сектора в государственное управление рассматривались как неправильные и опасные. Они основываются на давно устоявшихся традициях демократической подотчетности и иерархично организованной бюрократии. Однако многие вопросы, которые оспаривают критики государственного менеджмента, представляют проблему больше в теории, чем на практике. Фактически, управленческая практика уже далеко впереди теории в этой области.

Большая часть критики проистекает из традиционных подходов к подотчетности: законодательное верховенство над свободой действий исполнительной власти и административные действия внутри иерархичной бюрократии. Проблема заключается в том, что ни один подход на сегодняшний день не может в полной мере обрисовать картину того, каким должно быть государственное управление. Есть много препятствий на пути внедрения принципов менеджмента в государственный сектор: традиционная бюрократическая ментальность, недостаточное знание даже основ менеджмента и рыночной экономики. Препятствия можно найти также в существующем законодательстве, которое в большинстве случаев не обеспечивает нужную ступень гибкости в процессе принятия решений, которая требуется для внедрения управленческих методов. 24

Безусловно, не следует рассматривать развитие менеджерского подхода в государственном управлении как некую панацею, он имеет и довольно основательные ограничения, вытекающие из сохраняющихся достаточно серьезных отличий менеджмента в государственных и коммерческих организациях и критериях оценки их деятельности. Так, в государственных структурах в качестве такого критерия наряду с эффективностью и результативностью выступает социальная справедливость, имеющая ценностную природу, выходящую за рамки менеджмента. Кроме того, есть одно фундаментальное отличие, связанное с огромным влиянием политики на государственное управление, без учета которого государственный менеджмент превращается лишь в достаточно узкий набор управленческих технологий, применение которых может иметь достаточно ограниченные последствия.

Конечная цель государственного менеджмента состоит в переводе всего государственного сектора в сеть эффективных и производительных организаций, поставляющих услуги и которые будут функционировать как корпорации частного сектора. За последние 20 лет государственный менеджмент способствовал стабилизации и даже понизил государственные расходы во многих странах, которые внедрили его основную составляющую: измерение деятельности.

Для России значимость концепции государственного менеджмента определяется прежде всего поиском адекватных новым реалиям подходов, направленных на совершенствование системы управления, а также внедрением рыночных механизмов в государственные и муниципальные структуры управления. Современная эпоха вносит существенные коррективы в процесс рационализации государственной власти и управления. Развитие экономических связей, научные открытия и исследования, появление и распространение новых средств коммуникаций и техники объединяет мир в единую цивилизацию, каждый элемент которой выступает лишь как часть системы. В этих условиях отставание в темпах развития, рационализации оборачивается угрозой суверенитету государства.25

2. 3. Особенности административного менеджмента в государственных организациях

Менеджмент в государственных организациях значительно отличается от бизнес-менеджмента, что обусловлено целым рядом важных факторов.

Бывший президент США Дж. Форд так объяснял причины трудностей, которые испытывают на государственной службе представители деловых кругов: «Многие бизнесмены испытывают разочарование, оказавшись на посту министра в правительстве. В хозяйственной деятельности они привыкли к большей власти, а работать им приходится совсем в другой обстановке. В правительстве они должны следовать строгим процедурам и предписаниям. К этому трудно приспособиться».26

Далее необходимо учитывать множественность административных единиц, участвующих в процессе принятия решений. Под любым рядовым актом можно обнаружить полдюжины значительных министерских подписей, большинство из которых имеют чисто формальное значение. Когда к разработке решения привлекается такое большое число лиц, практически невозможно сказать, кто же является его автором. Понятие личной ответственности частично утрачивает смысл.

Приоритетное значение приобретает не эффективность решения, а тактические соображения. В процессе обсуждений, которым подвергаются проекты правительственных постановлений, возникает множество конфликтных ситуаций, которые менеджеру надо пытаться преодолевать. В конце концов менеджер вовлекается в административную игру, каждый из участников которой прежде всего озабочен маскировкой своих планов и поэтому демонстрирует расчетливую медлительность, ищет выгодные компромиссы. При этом конкретные задачи менеджмента при этом обычно отходят на второй план.

Кроме того, существуют многочисленные политические ограничения для реализации менеджмента в государственных организациях. Практически любое решение государственных органов так или иначе задевает интересы политиков, поэтому представители самых разных политических лобби стремятся оказать влияние на государственный менеджмент.

Профессор Сиракузского университета (США) Джеффри Страуссмен выделяет три этапа в разработке стратегического государственного менеджмента с учетом адаптации менеджера к ограничениям политической среды.27

Первый этап: оценка обстановки. Политическая власть - многоаспектный феномен. Она охватывает «официальную» часть государственного управления, состоящую из конституции, парламента, исполнительной власти, правовой системы, отношений между центральной и местной администрациями. Кроме того, политическая власть включает формальные и неформальные связи между гражданами и государством, в том числе права, которыми первые наделяют последнее. И, наконец, политическая власть балансирует между представителями «третьей силы» — некоммерческими организациями, группами интересов, крупными подрядчиками, ассоциациями профессиональных групп, что усложняет структуру современного правительства.

Указанные параметры политической власти отличаются динамизмом. Правительства меняются, принимаются новые законы, в общественном мнении происходят постоянные сдвиги, а государственная политика часто пересматривается. Институты власти создают среду, которая ограничивает деятельность чиновника. Именно эти ограничения вызывают разочарования у получивших государственные посты руководителей компаний, которые считают, что их успешный опыт в бизнесе может быть перенесен в политику без учета существенных различий между обеими сферами.

Политическая власть ограничивает менеджера парадоксальным образом, предоставляя ему возможность самому проявлять инициативу.

Второй этап: идентификация ограничений политической власти. Эффективный государственный менеджер должен уметь уживаться с ограничениями политической власти и разрабатывать собственную стратегию поведения с их учетом. Пример такого ограничения — время, выступающее прежде всего в виде избирательного цикла, который устанавливает временные рамки политикам и менеджерам, отмеряя им сроки на осмысление проблем и планирование. Так или иначе цель депутатов в том, чтобы быть избранными (соответственно цель правительства — продлить свои полномочия), а следовательно, программы и политика должны отвечать этому. Для менеджера бессмысленно руководствоваться “высшими целями”, поступая в разрез с этим правилом политической жизни.

Фактор времени присутствует в финансовом цикле правительства. Принятие госбюджета обычно представляет собой ряд рутинных процедур, осложняющих работу склонных к рефлексии государственных менеджеров. Эффективный менеджер должен суметь приспособиться к рутине бюджетного цикла, понимая, что без финансовых ресурсов любой план обречен на неудачу. Кроме того, поскольку бывает сложно уяснить предпочтения граждан, трудно воплотить в конкретные дела весьма расплывчатые указания сверху. А именно в этом и заключается задача государственного менеджера в демократическом государстве.

Люди также являются ограничительным фактором в проявлении политической власти, особенно в системе государственной службы. Часто хозяйственные руководители, пришедшие в органы государственного управления, поражаются устаревшим, неэффективным и даже иррациональным правилам. Менеджер из хозяйственных руководителей должен осознать, что жесткость системы в ряде случаев объясняется стремлением утвердить определенные политические ценности, в том числе заслуги человека, равенство возможностей, необходимые процедурные гарантии, предусмотренные законом. Эти и другие ценности системы государственной службы на Западе «работают» уже более 100 лет. Ограничения политической власти следует рассматривать именно с таких позиций, а не просто как иррациональные системные барьеры.28

Цели правительства также можно количественно измерить, хотя не с такой точностью, как прибыль корпорации. Но эффективный менеджер не ждет конечных результатов, чтобы уяснить действенность работы своего ведомства. Он скорее разложит по компонентам «производственный» процесс и даст оценку промежуточным фазам работы.

Третий этап: определение роли менеджера в политической игре. Государственные менеджеры, правильно оценивающие обстановку, понимают, что их решения структурируются политической властью. Типичный государственный менеджер обычно не принимает систематического участия в выработке решений на уровне большой игры, однако часто требуются его оценки как эксперта. Некоторым менеджерам с сильной политической ориентацией (и большой политической властью в области своей деятельности) все же удается оказать влияние на политиков, особенно в отношении таких инициатив, как программы медицинского обслуживания и социального обеспечения. Вместе с тем организация внедрения решений, принятых на уровне политики, ложится на плечи менеджеров.29

Оперативные решения принимаются на среднем уровне политической игры. В основном же работа органов государственного управления осуществляется на нижнем уровне, где преобладает рутина организационной и политической жизни, касающаяся законов, регулирования, кадровых процедур, бюджетных требований. Никакая стратегия на высшем и среднем уровнях политической игры не может быть реализована без учета деталей на нижнем уровне.

Итак, на Западе стратегический государственный менеджмент должен решать три задачи: устанавливать цели на несколько лет вперед, разрабатывать меры по их достижению и изыскивать соответствующие организационные ресурсы. Другими словами, государственный менеджмент призван найти сочетание ресурсов и методов государственного администрирования, с одной стороны, и возможностей и рисков, исходящих из окружающей среды, с другой стороны, действующих в настоящем и будущем, при которых государство способно достигать основных целей.30

Стратегические цели — это те ключевые результаты, к которым государственный менеджмент должен стремиться на протяжении длительного времени (5—10 лет). Эксперты считают, что нормативное количество целей может колебаться в пределах от 4 до 6. Цели носят общий характер, они являются вспомогательными средствами управления, планирования, руководства и мышления.

Для достижения результатов необходимо развивать новые формы, постоянно работать над улучшением качества работы, повышать эффективность информационной деятельности, устраивать кампании по приему новых членов. Продвижение к цели должно находиться под постоянным контролем, а итоги работы подводиться хотя бы раз в год.