Институт жалобы (административного иска) в административном праве России

 

 

 

 

 

21. Институт жалобы (административного иска) в административном праве России

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ПЛАН

 

Введение	3
Глава 1. Понятие и характеристика института административного иска (административной юстиции)	5
§ 1.1. Понятие и  характерные особенности административной юстиции	5
§ 1.2. Характеристика административной юстиции	14
Главаа2.аСпециальная процедура административного судопроизводства	19
§ 2.1. Сущность административного судопроизводства	19
§ 2.2. Особенности административного судопроизводства	22
Глава 3. Концепция закона об административном судопроизводстве	35
Заключение	43
Список использованной литературы	46

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Институт административной юстиции является важнейшим признаком современного правового государства, то есть государства, обеспечивающего законодательно и практически судебную защиту прав и свобод как гражданина, так и юридического лица. Отсутствие эффективного контроля за деятельностью исполнительной власти чревато ущемлением прав и свобод граждан, а одной из форм их защиты является административная юстиция.

Административной юстиции как научной проблеме посвящено много работ, в которых она рассматривается в историческом, юридически содержательном и сравнительно-правовом аспектах. Опубликовано множество статей, посвященных исследованию понятия «административная юстиция», ее правовых особенности и перспективы развития этого института в Российской Федерации.

Следует отметить, что в России одним из первых обратил внимание на институт административной юстиции видный ученый-юрист и государствовед И.Е. Андреевский, который в «Русском энциклопедическом словаре» Н.Н. Березина за 1873 г. поместил статью, посвященную административным судьям. Административный суд И.Е. Андреевский определял как «особое разбирательство», учреждаемое по тем спорным делам, рассмотрение которых закон не предоставляет обыкновенным судам. Это - те дела, в которых одною стороною является частное лицо, другою - администрация. Автор отмечал, что элементы такого суда в России появились в результате судебных уставов 1864 г., вверявших разбирательство споров между частными лицами и органами государства общим судам и в немногих случаях мировым судьям.

Следует подчеркнуть, что за последние годы несколько повысился интерес к проблеме административной юстиции со стороны ученых -юристов. Кардинальным образом изменилась сама точка зрения российского правительства на этот правовой институт, от полного отрицания его существования в социалистическом государстве до признания реальной необходимости его совершенствования.

Предметом исследования является институт административного иска (административная юстиция).

Актуальность темы предопределяет цели исследования, которые заключаются в комплексном анализе института административного иска в административном праве.

Для достижения целей были поставлены следующие задачи:

1) исследовать проблемы  административной юстиции как  правового института;

2) провести анализ научных  взглядов на понятие и структуру административной юстиции;

3) дать характеристику  основным моделям административной  юстиции;

4) проанализировать проблемы  формирования и развития административной  юстиции в России.

Следует отметить, что на актуальность формирования в стране системы органов административной юстиции в настоящее время указывают уже не только ученые, занимающиеся административным правом, но и специалисты в области конституционного, гражданского и других отраслей права. В этой связи необходимо отметить работы таких ученых, как Ю.А. Тихомиров, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов, Н.Ю. Хаманева, В.В. Бойцова и другие.

В настоящей работе применены системно-аналитические методы, сравнительно-правовой и конкретно-исторический метод правовых исследований, осуществлено изучение социально-правовых явлений в их динамическом развитии.

 

Глава 1. Понятие и характеристика института административного иска (административной юстиции)

 

§ 1.1. Понятие и  характерные особенности административной юстиции

 

Административная юстиция, являющаяся необходимым атрибутом (признаком) современного правового государства, может обеспечивать правовым (легальным) путем преодоление возникающих юридических коллизий как в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, так и в сфере судебного контроля за законностью правовых актов управления.1

Правовая наука в России и за рубежом выработала за последние годы целый ряд теоретических моделей института административной юстиции, подняла проблемы административного процесса и административной юрисдикции.2 Но «говорить об административной юстиции в России как о целостно и эффективно действующей системе правосудия, пока преждевременно».3

Следует согласиться с точкой зрения А.В. Ашхилали о том, что несмотря на различия в реализации института административной юстиции в зарубежных странах и в России, «общим является целевое предназначение административной юстиции – судебный контроль за законностью правовых актов публичной власти, принятых в отношении не подчиненных им субъектов (граждан и их организаций)».4

Отметим, что вопросы формирования и развития административной юстиции в различных странах имеют многоаспектный характер, в каждой стране создавались собственные институты защиты прав граждан с учетом исторической обстановки и потребностей общественного развития.

Во многих странах мира институт судебного контроля реализуется через систему административной юстиции, которая возникла во второй половине XIX в. Однако полемика о понятии и содержании термина «административная юстиция», равно как и о системе признаков и особенностей административной юстиции длится в юридической науке и по сей день.

Исходя из содержательных характеристик института административной юстиции, А.Н. Пилипенко выделяет следующие основные его признаки:5

1) административная юстиция  представляет собой разновидность  судебной деятельности – осуществляется  с соблюдением основных элементов  судебного разбирательства;

2) одной из сторон судебного  процесса обязательно является  представитель администрации.

Традиционная классификация особенностей административной юстиции базируется на четырех основных способах осуществления правовой защиты граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и их служащих (четырех моделях или четырех системах административной юстиции) и, соответственно, четырех подходах к правовому и организационному оформлению данной защиты, т. е. к созданию системы специализированных органов — судов, трибуналов, коллегий и т. д. Этими способами обеспечения правовой защиты граждан в сфере действия публичного права являются:

1) административный, т. е. проверка  вышестоящим в порядке подчиненности  органом (должностным лицом) законности, обоснованности и целесообразности  принятия и исполнения административных  актов, нарушивших, по мнению гражданина, его права и свободы; иногда  этот тип административной юстиции  называют «управленческим типом» (французским), при котором органы административной юстиции входят в систему органов государственного управления и не являются подконтрольными судам общей юрисдикции (созданы, например, во Франции и Италии);

2) общесудебный (рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции при использовании гражданско-процессуальной формы жалоб на действия (решения) органов управления, нарушивших права и свободы граждан; такой способ судебной защиты применяется в настоящее время и в России);

3) «квазисудебный» (англо-американский, «англосаксонский»), когда образуется система подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему (функционирует, например, в Великобритании, США);

4) административно-судебный («германский тип»), т. е. административная юстиция характеризуется созданием специализированных судов для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функционирования органов управления; административные суды (суды административной юстиции») входят в единую судебную систему и независимы в осуществлении функции правосудия от административных органов и от обычных судов.

В самом общем смысле административная юстиция представляет собой порядок разрешения споров, возникающих между гражданином и органами государственного управления при реализации полномочий этих органов.

Распространенной позицией при определении института административной юстиции является включение в него деятельности судов общей юрисдикции по рассмотрению административных споров. Данная позиция с достаточной степенью полноты представлена в работах Ю.Н. Старилова.6 Ю.Н. Старилов указывает, что административная юстиция – это специальный вид правосудия, направленный на деятельность администрации и полиции, на разрешение спора о праве административном (публичном).7 Однако такая точка зрения подвергалась критике. По мнению В.В. Сажиной, произошло слияние двух близких, но не идентичных понятий: «административная юстиция» и «правосудие по административным делам», различающимся по способам реализации гражданином права на рассмотрении административной жалобы. Налицо разница в субъектном составе спорного правоотношения.8

В.В. Скитович определил административную юстицию как контроль за законностью действий административно-правового характера исходя из того, что основной правовой формой управленческой деятельности, безусловно, является правовой акт управления (решение), принимаемый должностным лицом в государственных органах или органах местного самоуправления.9 Одно из классических научных определений понятия административной юстиции дано, на наш взгляд, Д. М. Чечотом. По его мнению, административная юстиция — «это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами — с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров».10 На первый взгляд, в нем содержится определенное противоречие: для разрешения споров устанавливается судебная процессуальная форма, а дела рассматриваются юрисдикционными органами, т. е. не только судами, но и другими, несудебными инстанциями. Однако это противоречие оказывается несущественным, если мы будем трактовать понятие административной юстиции в широком смысле, обязательно учитывая при этом существование в разных странах ее нескольких моделей.

           Н.Г. Салищева определяет понятие административной юстиции с точки зрения ее контролирующего потенциала: это система внешнего контроля за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам.11 Данное определение является наиболее широким, отражая целевое назначение административной юстиции в системе обеспечения прав и свобод граждан.

Однако при таком широком толковании административной юстиции, видимо, не следует включать в ее систему деятельность многих государственных органов по рассмотрению жалоб по поводу нарушения прав граждан. В данном случае имеет место всего лишь смежная форма разрешения административно-правовых дел (административная юрисдикция), которая не является аналогией или составной частью административной юстиции. Вместе с тем определенное сходство имеет место, однако субъектом административной юрисдикции является орган государственного управления, тогда как административная юстиция в нашем понимании не сливается с администрацией, а характеризуется системой специальных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления. В компетенцию этих органов входит разрешение споров, возникающих между субъектами управленческих (административно-правовых) отношений и в сфере функционирования публичной власти. Мы согласны с позицией, высказанной И.С. Яценко12, что основная правозащитная черта административной юстиции заключается в том, что она представляет собой правосудие, судебную защиту, а не исполнительную власть, хотя является отдельной административной ветвью правосудия. Вот почему основное содержание института административной юстиции составляет судебный контроль за законностью действий органа (должностного лица) публичной власти.

Судебный контроль за управлением (управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц и государственных служащих) принято называть административной юстицией, реже — правосудием по административным делам. Административной юстиции как явлению правовой действительности посвящено много работ (как правило, зарубежных авторов), в которых она рассматривается в историческом, юридически-содержательном и сравнительно-правовом аспектах.

Итак, под административной юстицией принято понимать рассмотрение и разрешение в судебном порядке споров граждан и юридических лиц с субъектами публичной власти (административными органами) по вопросам их властной деятельности. Можно сказать иначе: административная юстиция – это рассмотрение судами жалоб граждан и юридических лиц на властные деяния субъектов публичной власти.

Д. Н. Бахрах предлагает различать административную юстицию в широком и узком смысле. В широком смысле, с точки зрения Д. Бахраха, она представляет собой правосудие, осуществляемое на основе обращений граждан по поводу законности действий органов управления и должностных лиц (сюда включаются также и гражданские дела по искам граждан к исполнительной власти о восстановлении на работу, взыскании ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов и т.д.).13 В узком смысле (в последнее время все больше авторов склоняются к именно такой точке зрения) под административной юстицией понимается рассмотрение судами (или квазисудебными органами) жалоб граждан на акты должностных лиц (служащих) и органов управления.