Институт жалобы (административного иска) в административном праве России

Моральный вред и убытки, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), возмещаются в установленном Гражданским кодексом Российской Федерации порядке (статьи 12, 15, 16, 151 – 152, 1099 – 1101 ГК РФ).

Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, то он принимает решение об отказе в удовлетворении жалобы. Суд (судья), принимая решение об удовлетворении жалобы, должен обсудить и вопрос о необходимости его немедленного исполнения. Статья 210 ГПК РФ устанавливает перечень решений, подлежащих немедленному исполнению. Суд или судья могут принудить к немедленному исполнению полностью или в части решение по делам, если вследствие особых обстоятельств несвоевременность в его исполнении может привести к значительному ущербу для взыскателя, или само исполнение может оказаться невозможным. В исключительных случаях в силу особой сложности дела составление мотивированного судебного решения по жалобе может быть отложено на срок не более трех дней. Но эту часть решения суд обязан объявить в том заседании, в котором закончилось разбирательство дела. Если орган управления, решение которого признано судом незаконным, расформирован, а должность соответствующего должностного лица упразднена, то обязанность по устранению нарушения права гражданина возлагается судом на правопреемников или на вышестоящий в порядке подчиненности орган управления либо на вышестоящее в порядке подчиненности должностное лицо. Если должностное лицо, действия которого были обжалованы в суд, не занимает прежней должности, то обязанность по устранению нарушенного права или свободы гражданина возлагается на вновь назначенное должностное лицо, к компетенции которого относится выполнение соответствующих действий или принятие нового решения.32

Для устранения допущенных нарушений закона Решение суда по жалобе направляется руководителю государственного органа, иного органа публичного управления, общественной организации или должностному лицу (государственному или муниципальному служащему), действия которых были обжалованы.

Законодатель обеспечивает и материальную защиту граждан, которые обжалуют действия и решения должностных лиц и органов. Так, в соответствии со статьей 9 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и статьей 901 ГПК РФ, судебные издержки, связанные с рассмотрением жалобы, могут быть возложены судом на гражданина. Если суд вынесет решение об отказе в удовлетворении жалобы, либо на государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие или объединение, общественное объединение или должностное лицо, государственного служащего, если суд установит, что их действия (решения) были незаконными. Судебные издержки возлагаются на государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие или объединение, общественное объединение или должностное лицо, государственного служащего также в случае признания судом их действий (решений) законными, если поданная гражданином вышестоящему в порядке подчиненности органу, объединению, должностному лицу жалоба была оставлена без ответа.

Лица, участвующие в рассмотрении дела по жалобе (гражданин, должностные лица, их представители), могут обжаловать решения суда на действия или решения органов публичного управления или должностного лица в соответствии со статьей 282 ГПК РФ. Статьи 283, 284 ГПК РФ определяют сроки и порядок подачи кассационной жалобы или протеста, который может принести прокурор согласно статье 282 ГПК РФ. Предмет кассационного обжалования или опротестования составляют как судебное решение по жалобе в целом, так и конкретные выводы в мотивировочной его части. Жалоба или протест прокурора направляются в суд, вынесший решение по делу. Если решение суда вступило в законную силу, то его могут пересмотреть только по протесту прокурора в порядке судебного надзора, председателя суда и его заместителя (статья 320 ГПК РФ). В случае принесения протеста в порядке надзора исполнение судебного решения по жалобе может быть приостановлено до окончания надзорного производства, о чем стороны информируются. Приостановление исполнения судебного решения действует до вынесения определения (постановления) соответствующей надзорной инстанцией и утрачивает силу в случае отклонения протеста.33

Исполнение решения суда по жалобе осуществляется по правилам гражданского процессуального законодательства. Решение суда, которое вступило в законную силу, обязательно подлежит исполнению всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации. Решение суда направляется не позднее десяти дней после вступления его в законную силу органу, объединению или должностному лицу, государственному служащему, а также гражданину. С момента вступления в законную силу решения суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными этот акт или его отдельная часть считаются недействующими. Не позднее, чем в месячный срок со дня получения решения суда об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации (статьи 38-40 ГПК РФ). В соответствии со статьями 357, 358 ГПК РФ суд вправе применить меры принудительного исполнения решения по жалобе по истечении установленного для исполнения решения срока. Статья 406 ГПК РФ определяет меры, которые могут быть применены к должностным лицам при неисполнении ими решения суда по жалобе. После возбуждения исполнительного производства по документу, обязывающему должника произвести определенные действия или нет, судебный пристав-исполнитель устанавливает должнику срок для их добровольного исполнения. В случае невыполнения указанных требований без уважительных причин судебный пристав-исполнитель применяет к должнику штрафные санкции и иные меры и назначает новый срок исполнения исполнительного документа. При последующих нарушениях без уважительных причин новых сроков по исполнительному документу размер штрафа каждый раз удваивается. Если исполнительный документ не исполняется повторно без уважительных причин, то судебный пристав-исполнитель вносит в соответствующие органы представление о привлечении к предусмотренной законодательством Российской Федерации административной или уголовной ответственности должностного лица, которое в силу своих служебных обязанностей должно исполнить исполнительный документ. Постановление судебного пристава-исполнителя о наложении штрафа утверждается старшим судебным приставом. Постановление может быть обжаловано в соответствующий суд в 10-дневный срок. Однако в предусмотренных законом случаях и с учетом обстоятельств дела суд может принять решение об отсрочке или рассрочке исполнения решения. Как установлено в статье 211 ГПК РФ, если в силу закона или по решению суда решение, определение или постановление суда обращены к немедленному исполнению, то подача кассационной жалобы или протеста не приостанавливает их исполнения. Решение по делу о признании нормативного правового акта противоречащим закону или сообщение о таком решении должно быть опубликовано в средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт, о чем нужно указать в резолютивной части решения по делу. Решение суда о признании правового акта противоречащим закону должно быть направлено соответствующему органу, должностному лицу не позднее десяти дней после вступления решения суда в законную силу. Орган публичной власти или должностное лицо обязаны сообщить суду и гражданину об исполнении решения суда не позднее чем в месячный срок со дня получения решения.

Глава 3. Концепция закона об административном судопроизводстве

Проводимые в нашей стране административная и судебная реформы не завершены. Логичным их завершением могло бы стать решение двух взаимосвязанных вопросов: во-первых, совершенствование административного судопроизводства в судах, во-вторых, создание административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации подготовил соответствующие концепции по названным вопросам.

Проблемы административного судопроизводства в Российской Федерации в последнее время весьма активно обсуждаются в юридической литературе. Предлагаются следующие направления его реформирования:

1) создание самостоятельных  административных судов. Между тем  это повлечет огромные финансовые  затраты, ломку уже сложившихся  судебных систем;

2) функционирование одновременно  двух административных судов  с их подчинением, существующим  судебным системам (судам общей  юрисдикции и арбитражным судам). Однако это невыгодно прежде  всего с точки зрения экономики: потребуются большие финансовые  затраты на создание, размещение  и оборудование таких судов, выплату  заработной платы их судьям  и сотрудникам. Кроме того, создание  и функционирование административных  судов при судах общей юрисдикции  и арбитражных судах вызовет  затруднения у граждан и юридических  лиц, обращающихся в эти судебные  органы за защитой своих прав  и законных интересов, при определении  подведомственности споров;

3) принятие единого федерального  конституционного закона, который  будет определять процедуру рассмотрения  дел, возникающих из административных  правоотношений, как в судах общей  юрисдикции, так и в арбитражных  судах (например, Кодекса административного  судопроизводства Российской Федерации). В одном нормативном правовом акте сложно установить единую процедуру для рассмотрения в арбитражных судах и судах общей юрисдикции дел, возникающих из административных правоотношений, отличающихся правовой природой, субъектным составом. Разработка и принятие подобного акта в ближайшее время является нереализуемой задачей;

4) реформирование (усовершенствование) административного судопроизводства  в рамках существующих судебных  систем путем внесения соответствующих  изменений в АПК РФ и ГПК  РФ. 34

Данный вариант представляется наиболее приемлемым в правовом, практическом и финансово-экономическом аспектах.

При рассмотрении проблем административного судопроизводства необходимо обратить внимание на ряд аспектов.

1. Административное судопроизводство, закрепленное Конституцией РФ, стало осуществляться в наших судебных системах с конца 80-х годов прошлого века. Для успешной и эффективной его реализации необходимы три составляющих: судоустройство, особый процесс и специализация судей по рассмотрению (разрешению) административных дел. В настоящее время можно с уверенностью сказать, что административное судопроизводство в арбитражных судах уже имеется. Практика рассмотрения споров, возникающих из административных правоотношений, в какой-то степени сложил ась и в судах общей юрисдикции. В арбитражных судах административное судопроизводство осуществляется только в сфере экономической деятельности, не охватывая все публичные правоотношения. В судах же общей юрисдикции наряду с административными деликтами, совершенными гражданами и юридическими лицами, рассматриваются споры, возникающие в сфере наиболее важных для жизни общества и государства публичных (административных) отношений, например, споры, связанные с нарушением избирательных прав и обязанностей граждан, налоговые споры и другие. На повестке дня стоит вопрос об особом процессе для рассмотрения административных дел.

При создании административного судопроизводства в рамках судов общей юрисдикции и арбитражных судов имеется ряд положительных аспектов: 1) экономический - финансовые затраты на проведение данной реформы будут минимальны; 2) организационный - не будет производиться революционная ломка существующих судебных систем; 3) нормотворческий - соответствующие изменения необходимо будет внести только в имеющиеся законодательные акты: в АПК РФ, ГПК РФ, Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации».35

2. Рассмотрение конкретных  административных дел порождает  ряд серьезных вопросов, касающихся  административного судопроизводства  и требующих своего разрешения, например:

– вопрос о границах контроля суда в сфере публичной власти. Речь идет о пределах «внедрения» судебной власти во власть исполнительную, которая всегда в своей основе содержала элемент усмотрения, выстроенной на базе закона, но в развитии нормативно-правовых отношений, хотя за их рамками (границами);

– вопрос об определении правового положения лиц (участников) при рассмотрении административных дел. Заявитель все же не сторона в административном процессе, исходя из пункта 2 статьи 45 АПК РФ, а правовой статус стороны, противостоящей заявителю, не определен вообще. Здесь не должны действовать принципы состязательности и равенства сторон. В соответствии с частью 3 статьи 189 АПК РФ процессуальное положение административно-юрисдикционного органа, его правовой статус как участника судопроизводства, его права и обязанности ни КоАП РФ, ни АПК РФ не определены;

– вопрос о том, что заявитель обращается в суд с заявлением, а не с исковым заявлением. В настоящий период резкого разграничения между названными формами обращения не просматривается. Хотя история вопроса такова, что «административный иск» и «административная жалоба» - далеко не одно и то же.

Думается, что при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений, не могут применяться некоторые категории, свойственные исковому производству, такие как: признание иска, встречный иск (встречная жалоба).36

Таким образом, корректировка правил искового производства правилами административного судопроизводства представляется весьма сложным процессом, а в практическом применении (реализации) влечет за собой целый шлейф вопросов:

– арбитражный суд не продолжает рассмотрение начатого производства по делу об административном правонарушении на основании протокола, а возбуждает новое дело на основании заявления;

– проблема сроков рассмотрения административных дел, в частности при привлечении к административной ответственности в случае, когда привлечение правонарушителя к административной ответственности производится арбитражными судами;

– приемлемость применения примирительных процедур по административным делам или все-таки следует вернуться к весьма хорошо известной форме расширению административных досудебных процедур, что позволит разгрузить суды от бесспорных, очевидных дел и сохранить здоровье, время и деньги заявителя;

– правовая природа разъяснений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам судебной практики или актов высших судебных инстанций как источников права;

– проблема извещения сторон по административным делам;

– уплата государственной пошлины как обоснованного регулятора прохождения административных дел по судебным инстанциям.

3. Вопрос о разграничении  подведомственности между судами  общей юрисдикции и арбитражными  судами. Случаи, при которых дела  рассматриваются одновременно судами  общей юрисдикции и специализированными  судами, недопустимы. Также недопустимо, когда заявления не принимаются  ни в одном суде. Лица фактически  лишаются конституционного права  на судебную защиту. Единственным  выходом из сложившейся ситуации, является более четкое законодательное  разграничение подведомственности  между судами общей юрисдикции  и арбитражными судами, где предлагается  все дела, имеющие значение для  общества в целом, закрепить за арбитражными судами.37