Институт жалобы (административного иска) в административном праве России

2) оказание помощи гражданину  в составлении обращения (административного  иска или жалобы) в суд;

3) определение инквизиционной, следственной роли суда (в отличие  от гражданского судопроизводства) с учетом истребования необходимых  доказательств и документов, которые  недоступны гражданину; осуществление  судом иных мер по собственной  инициативе;

4) возложение бремени  доказывания на орган администрации, поскольку процессуальное положение  сторон в публично-правовом (административном) споре должно компенсировать  определенное неравенство в положении  субъектов публичного права;

5) обеспечение справедливого  разрешения возникшего публично-правового (административного) спора и оперативного  исполнения судебного решения (в  данном случае возможно использование  авторитета судебной власти с  позиций воздействия на администрацию  в виде штрафных санкций за  неисполнение судебного решения  и возложения на администрацию  обязанности рассмотрения вопроса  о привлечении виновных должностных  лиц к ответственности).

Действующие ГПК РФ и АПК РФ не учитывают принципиальных различий гражданско-правовых и публично-правовых (административных) споров, подчиняя, по сути дела, рассмотрение последних общим правилам гражданского и арбитражного судопроизводства. Не учитывается, в частности, то принципиальное обстоятельство, что, рассматривая и разрешая публично-правовой (административный) спор, суд тем самым осуществляет и полномочия правосудия, и полномочия судебного административного контроля - контроля над законностью действий органов администраций и их должностных лиц. Действующие гражданско-процессуальное законодательство и законодательство арбитражно-процессуальное ориентированы на рассмотрение административных дел в рамках состязательной процедуры. Традиционным же для административного судебного процесса является сохранение существенных элементов инквизиционного процесса. В первую очередь это относится к роли судьи в процессе (активная поддержка заявителя в процессуальном смысле этого понятия), имеет место и особый правовой статус заявителя. Такой характер процесса предопределяется характером претензий «человек-государство».27

§ 2.2. Особенности административного судопроизводства

К действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения). К их числу относятся, в том числе, представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; осуществлено незаконное возложение на гражданина какой-либо обязанности или незаконное привлечение его к какой-либо ответственности.

Каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах. Официальной информацией могут считаться сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действий (принятия решений). Однако едва ли составит сложность отыскать лицо, подготовившее заключение, письмо или иной документ, направленный в адрес государственных органов или иных организаций. Более того, анонимные сообщения вообще не должны рассматриваться в органах управления и иных организациях. 28

Сведения, о которых идет речь, могут касаться прав и свобод, установленных Конституцией РФ, а также основанными на ней законами и иными нормативными правовыми актами, а также актами индивидуального характера, например, о назначении пенсии (повышенной пенсии), о предоставлении льготы по оплате квартирной платы. К ним могут относиться также сведения, которые нарушают право собственности гражданина, право передвижения, жилищные, трудовые права, избирательные права, затрагивают достоинство личности. Общее правило состоит в том, что суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме: действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования и действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

В суд не могут быть обжалованы индивидуальные и нормативные акты, касающиеся обеспечения обороны и государственной безопасности Российской Федерации, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, в отношении которых законом предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Например, иной порядок судебного обжалования устанавливается в КоАП РФ, когда речь идет об обжаловании постановления о наложении административного взыскания. В порядке Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» не могут быть обжалованы, к примеру, решение, определение, приговор суда, так как такой порядок установлен гражданско-процессуальным и уголовно-процессуальным законами. Вместе с тем нормы указанных процессуальных отраслей далеко не полностью охватывают перечень судебных документов и действий. Так, не определен судебный порядок обжалования вышеуказанных действий работников правоохранительных органов. Гражданину может быть причинен материальный или моральный вред такими неправомерными действиями прокурора, следователя, дознавателя, судьи, судебного пристава (судебного исполнителя), как, например, непринятие мер по заявлениям граждан о совершении в отношении них преступных действий; необоснованное прекращение уголовного дела; необоснованное задержание и водворение в места содержания задержанных; волокита в судах.

Каждый гражданин Российской Федерации вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если ему в удовлетворении жалобы отказано, или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи.

Жалоба подается: 1) самим гражданином, права которого нарушены; 2) его представителем; 3) надлежаще уполномоченным представителем по просьбе гражданина. Жалоба по усмотрению гражданина может быть подана либо в суд по месту нахождения органа, объединения, должностного лица, государственного служащего, либо в суд по месту его жительства гражданина. Если заявитель осведомлен о сведениях, являющихся государственной тайной, то жалоба на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации за границу подается в Верховный Суд республики, являющейся субъектом РФ, краевой, областной, городской суд, суд автономной области, суд автономного округа по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без разрешения. С заявлением в суд общей юрисдикции или в военный суд о защите прав и свобод граждан (военнослужащих) вправе обратиться прокурор (военный прокурор).

В установленных статьей 129 ГПК РФ случаях судья отказывает в принятии жалобы, о чем выносит определение (например, если дело неподсудно данному суду), которое может быть опротестовано и обжаловано в вышестоящий суд в кассационном порядке. Суд, приняв жалобу к рассмотрению, по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения). Все жалоба гражданина на действия (решения) государственных органов рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства. Конституция РФ (статья 46) не предусматривает каких-либо ограничений права на обращение в суд, то есть если гражданин считает, что обжалуемое им действие или решение нарушают его права и свободы, он вправе и в этом случае обращаться за правовой защитой в суд. Гражданские дела, подведомственные судам общей юрисдикции, за исключением дел, предусмотренных статьями 113, 1141 – 116 ГПК РФ, рассматриваются районным судом. Введена новая статья 1411, установившая подсудность гражданских дел военным судам, которые входят в систему судов общей юрисдикции и рассматривают гражданские дела по правилам гражданского судопроизводства (например, дела о защите нарушенных прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений). К подсудности Верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа (в качестве судов первой инстанции) отнесены, например, дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ; о прекращении деятельности межрегиональных и региональных общественных объединений; об оспаривании решений и действий (бездействия) избирательной комиссии республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, соответствующих комиссий референдума, должностных лиц этих комиссий. Исключение составляют решения, принимаемые по жалобам на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий.

Суды общей юрисдикции вправе рассматривать дела затрагивающие деятельность органов исполнительной власти (нотариата, органов записи актов гражданского состояния) на основании особого производства. Согласно Кодексу об административных правонарушениях суды общей юрисдикции рассматривают жалобы граждан на постановления о наложении на них административных взысканий по правилам, установленным статьями 236 – 239 Гражданского процессуального кодекса РФ. Рассмотрение таких жалоб по правилам гражданского судопроизводства обеспечивает возможность кассационного обжалования решения суда, принятого по жалобе (статья 282 Гражданского процессуального кодекса). Жалоба должна быть рассмотрена судом в десятидневный срок с момента ее подачи. Она рассматривается с участием гражданина, подавшего жалобу, и руководителя органа публичной власти, общественной организации или должностного лица, действия которых обжалуются, либо их представителей. Если гражданин, подавший жалобу, и другие участвующие в деле лица согласны, то жалоба может быть рассмотрена судьей единолично. Во время подготовки дела к судебному рассмотрению судья разъясняет порядок рассмотрения дела участвующим в нем лицам. Перерыв судебного заседания объявляется, если возражения против единоличного рассмотрения дела поступили в ходе его рассмотрения и дело передается на коллегиальное рассмотрение. Рассмотрение дела по жалобе гражданина ведется с соблюдением всех принципов гражданского процесса (гласность судопроизводства, объективная истина, законность, диспозитивность, устность, непосредственность, процессуальное равноправие сторон и пр.). Дело рассматривается в открытом судебном заседании. 29

В судебном заседании участвуют: уполномоченный представитель органа управления или должностное лицо (государственный или муниципальный служащий), действия (решения) которых обжалуются; гражданин, подавший жалобу; их представители; прокурор. В случае необходимости в судебное заседание могут быть приглашены свидетели и эксперты. Не может служить препятствием к рассмотрению жалобы неявка в судебное заседание по неуважительной причине гражданина, подавшего жалобу, или руководителя органа публичной власти, общественной организации или должностного лица (государственного или муниципального служащего), действия которых обжалуются, или их представителей. Но в некоторых случаях суд может признать явку указанных лиц обязательной. Суд оставляет жалобу без рассмотрения в случае, если гражданин, подавший жалобу, не явился без уважительных причин по вторичному вызову, а суд или судья не считает возможным разрешить жалобу только по имеющимся в деле материалам. В таких случаях, когда лица, участвующие в деле не являются в суд и при отсутствии сведений о вручении им повесток разбирательство дела должно быть отложено. Участники разбирательства могут быть оштрафованы в судебном порядке за неявку в суд без уважительных причин. 30

Процессуальный статус как представителя органа управления или должностного лица, действия (решения) которых обжалуются, так и гражданина, подавшего жалобу, определен статьей 30 ГПК РФ. В ходе судебного заседания и рассмотрения дела (жалобы) суд (судья) проверяет законность и правильность действий органов публичного управления или должностного лица (государственного или муниципального служащего). В случае принятия органами управления или должностными лицами решений на основе нормативных правовых актов, противоречащих законодательству РФ, эти решения признаются судом незаконными. Суд (судья) выслушивает объяснения заявителя, представителей органа управления, должностных лиц и их представителей, других заинтересованных лиц, допрашивает свидетелей; в судебном заседании исследуются и оцениваются документы и иные доказательства. Если гражданин, подавший в суд жалобу, в ходе досудебной подготовки к делу добровольно отказывается от нее, то судья отбирает у него письменное заявление, разъясняет последствия такого отказа и выносит определение о прекращении производства. Отказ от жалобы в ходе судебного заседания заносится в протоколе судебного заседания, а заявителю разъясняются последствия отказа от жалобы (статья 220 ГПК РФ). Разъяснения должны быть также внесены в протокол, о чем заявитель делает в нем свое подтверждение (подписью). Суд (судья) удаляется в совещательную комнату для вынесения определения о прекращения производства по делу и об отказе от жалобы, которые может быть обжалованы и опротестованы. Суд (судья) не имеет права утверждать мировые соглашения по делам по жалобам граждан на действия и решения органов управления или должностных лиц. Нельзя прекратить производство по жалобе в случае признания органом управления или должностными лицами обоснованности заявленных гражданином требований; суд выносит решение по существу дела, предварительно оценив такое признание с учетом выясненных обстоятельств по делу. По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение и обязывает удовлетворить требование гражданина или признает обжалуемое действие (решение) незаконным или отменяет примененные к нему меры ответственности или указывает иным путем восстановить его нарушенные права и свободы. Решение по жалобе принимается судом (судьей) в совещательной комнате после исследования всех материалов дела, оценки доказательств, проведения судебных прений и ознакомления с заключением прокурора.

В соответствии со статьей 197 ГПК РФ судебное решение по жалобе гражданина, как и любое решение по гражданскому делу, должно включать следующие части: вводную, описательно-мотивировочную и резолютивную. Во вводной части решения указываются: наименование решения и суда (судьи), рассмотревшего жалобу; дата рассмотрения дела; фамилия и инициалы заявителя; данные об обжалуемом решении или действии, которое совершено органами управления или должностными лицами. Если при рассмотрении жалобы участвовали другие заинтересованные лица или их представители, прокурор, то об этом также указывается во вводной части решения. В описательно-мотивировочной части судебного решения по жалобе указываются существо обжалованного решения или действия органов управления или должностного лица (государственного или муниципального служащего); существо просьбы заявителя и доводы в ее обоснование; анализ содержащихся в материалах дела доказательств в подтверждение либо опровержение доводов жалобы; ссылка на процессуальный закон. В решении должны четко излагаться выводы суда относительно неправомерности требований гражданина или обоснованности поданной жалобы. Решение должно содержать также выводы суда относительно заявленных уполномоченным представителем органа публичной власти, должностного лица возражений против жалобы. В резолютивной части судебного решения по жалобе указываются существо принятого решения, срок и порядок его обжалования. Резолютивная часть решения требует четкого и непротиворечивого изложения. Если суд считает, что содержащиеся в жалобе требования обоснованны, то признает обжалуемое решение (действие) незаконным. Также обязывает соответствующий орган управления или соответствующее должностное лицо отменить примененные к гражданину меры ответственности или удовлетворить его требование или иным путем восстановить его нарушенные права. Решении об удовлетворении жалобы дает указание на конкретные правовые нормы, законы и иные нормативные правовые акты, которые были нарушены органом публичной власти или должностным лицом (государственным или муниципальным служащим). Это решение включает в себя также перечень конкретных действий, которые должны быть совершены в целях устранения допущенных нарушений.31