Механизм административно-правового регулирования

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику государственного управления и связанных с ним  управленческих отношений. Например, это  нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и  заявлений граждан; порядок производства по делам об административных правонарушениях  и т.п. Их назначение сводится к определению  порядка (процедуры) реализации юридических  обязанностей и прав, установленных  нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.

Иногда выделяют регламентарные (регулятивные) и правоохранительные административно-правовые нормы. При  этом забывается, что регламентация  или регулирование — общее  свойство любых правовых норм, в  том числе и направленных на правоохрану.

По адресату могут быть выделены нормы, регламентирующие:

а) организацию и деятельность механизма исполнительной власти, т.е. различных звеньев аппарата государственного управления;

б) административно-правовой статус государственных служащих —  работников управленческого аппарата;

в) ключевые вопросы организации  и деятельности и государственных  предприятий и учреждений;

г) административно-правовой статус общественных объединений;

д) отдельные стороны функционирования различного рода коммерческих структур, включая частные;

е) административно-правовой статус граждан.

С учетом федеративного устройства России административно правовые нормы  по своему масштабу подразделяются на общефедеральные, а также устанавливаемые  субъектами федерации (республиканские, территориальные или региональные и т.п.). По объему регулирования административно-правовые нормы могут быть общими, межотраслевыми, отраслевыми и местными. Наконец, административно-правовые нормы могут  иметь либо внутрисистемный (их юридическая  сила распространяется на нижестоящие  звенья механизма исполнительной власти), либо общеобязательный характер. В  последнем случае их действие охватывает все виды участников регулируемых управленческих отношений.

2.3. Реализация административно-правовых  норм

Реализация административно-правовых норм означает практическое использование  содержащихся в них правил поведения  в целях регулирования управленческих отношений, т.е. приведение в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений, Естественно, что в указанном процессе участвуют все стороны управленческих отношений, но по-разному, т.е. в соответствии с их административно-правовым статусом.

Известны два основных варианта реализации административно-правовых норм: исполнение и применение. Иногда к ним добавляются соблюдение и использование.

Исполнение административно-правовых норм — точное следование участников регулируемых управленческих отношений  тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них  содержатся. ¹¹

Данный вариант реализации правовых норм универсален, так как  его субъектами являются любые участники  управленческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения зависит  реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового  режима в сфере государственного управления. Поэтому исполнение является важнейшим средством обеспечения  должного правопорядка и государственной  дисциплины в сфере реализации исполнительной власти.

В отличие от реализации применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих  субъектов исполнительной власти. Оно  практически выражается в издании  полномочным органом (должностным  лицом) индивидуальных юридических  актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным административным делам (приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения и т.п.). Административно-правовая норма реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого отношения какого-либо, например, запрета (переход улицы в неположенном месте и т.п.), а путем официального юридически-властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов государственного управления (должностных лиц). Правоприменение — обобщенная характеристика функционирования механизма исполнительной власти. Вот почему граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.

Таким образом, исполнение и  применение есть два основных способа  реализации административно-правовых норм. Что касается соблюдения этих норм как самостоятельного способа  их реализации, связанного с реакцией участников управленческих отношений  на запреты, то следует иметь в  виду, что по существу оно является конкретным выражением их исполнения. Соблюдение — основа реализации административно-правовых норм в любом из названных ранее  способов; это — наиболее общая  категория, характеризующая правопорядок и дисциплину в сфере государственного управления, а не их частное проявление.

Процесс реализации административно-правовых норм в наши дни далек от идеального. Такое его состояние является одним из проявлений существующего  кризиса исполнительной власти, выражающегося  в недееспособности многих административно-правовых форм, обилии административно-правовых нарушений, дисциплинарных проступков, в управленческой «суверенизации», приводящей к практическому игнорированию  многих норм в регионах и на местах, и т.п.

Административно-правовые нормы  имеют определенные пространственные и временные границы, а также  могут иметь силу в отношении  различного круга лиц. При проведении видовой классификации этих норм условия действия их в пространстве и по кругу лиц были освещены. Так, действие их в пространстве предполагает территорию, на которую распространяется их юридическая сила. Правда, в некоторых случаях административно-правовые нормы могут действовать в межтерриториальном масштабе (отраслевые нормы транспортных министерств и ведомств). Возможен их «выход» и за государственные границы Российской Федерации. Это имеет место тогда, когда нормы регламентируют деятельность российских организаций (например, различного рода представительств) и граждан, находящихся в зарубежных странах. Иногда административно-правовые нормы действуют на территории нескольких государств в соответствии с двухсторонними или многосторонними соглашениями.

В пределах Российской Федерации  административно-правовые нормы распространяются также и на иностранных граждан.

Во времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены определенными  сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения либо до их отмены. В ряде случаев возможно установление определенных сроков их действия (так, на определенный срок устанавливается режим чрезвычайного  положения).

Законы и другие правовые акты, содержащие административно правовые нормы и действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу новой Конституции России, применяются в части, не противоречащей этой Конституции.

Принципиальное значение для действия административно- правовых норм как в пространстве, так и  во времени имеет следующее положение  Конституции Российской федерации 1993 гола: любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и  обязанности человека и гражданина, не могут применяться (т.е. действовать), если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

ГЛАВА 3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАК ОСНОВАНИЕ ДЕЛЕНИЯ ПРАВА НА ОТРАСЛИ И ИНСТИТУТЫ

Система права – это  обусловленное в конечном счете  экономическим строем общества внутреннее единство права и его деление  на различные взаимосвязанные отрасли (и юридические институты). В дифференциации правовой системы отражаются как  особенности предмета регулирования, так и особенности юридических  средств (методов) воздействия на общественные отношения.

Система права складывается исторически по мере развития законодательства, опосредствующего экономические и  иные общественные отношения. Создавая те или иные нормативные акты, в  том числе и кодексы, государство  ставит задачу регулирования определенных видов общественных отношений, а  не всей системы фактических отношений, одновременный учет которых во всем их многообразии и движении практически  для законодателя неосуществим. Кодификация  осуществляется периодически, в то время как общественные отношения  развиваются непрерывно.

Нужно отметить, что задача состоит не в искусственном построении правовой системы, а в том, чтобы уяснить закономерности ее развития и проводить кодификацию отдельных отраслей права (систематизировать действующее законодательство) на основе анализа существующих общественных отношений и особенностей их правовой регламентации.

Объективные свойства системы  права, если учитывать ее диалектическую связь с общественным сознанием, обусловлены следующими факторами:

1. Система права складывается  отнюдь не произвольно, а под  воздействием определенных объективных  закономерностей, в конечном счете  экономических законов. Если объективна  причина, то логично предполагать, что объективно и следствие. Предметом системы права являются общественные отношения, выступающие как ее объективная основа. Эти общественные, отношения складываются под воздействием экономических объективных законов, и в данном общественно – экономическом строе они могут быть только причинно обусловленными. Следовательно, объективность системы права означает не произвольность ее конструкции, а ее обусловленность закономерностями данной общественно – экономической формации.

2. Объективность системы  права проявляется в том, что  она не может быть сконструирована или построена законодателем произвольно, вне зависимости от действующих в данном обществе закономерностей. Развитие, и совершенствование системы права может идти лишь в определенном направлении, малейшее отклонение от которого дает о себе знать. Право, несмотря на обширность своей системы, представляет собой довольно чуткий социальный инструмент, действие которого должно быть сбалансировано как внутри системы права (соотношение между отраслями права в регулировании общественных отношений, преемственность и рациональное соотношение действующих законов и т. д.), так и вовне (соотношение права с иными, не правовыми средствами воздействия на поведение людей в обществе).

3. Объективный характер  системы права состоит также  в том, что право представляет  собой волю не отдельного индивида, а волю господствующего класса.

Разумеется, проведение научно обоснованной кодификации законодательства серьезно способствует формированию правовой системы, наиболее адекватной существующим общественным отношениям и задачам  административно-правового регулирования, поставленным государством. Теоретические  основы проводимой государством систематизации юридических норм призвана вырабатывать правовая наука, для чего первостепенное значение имеет установление классификационных признаков дифференциации правовой системы на отдельные отрасли. Вот почему следует согласиться с мнением М. С. Строговича, что речь может идти не о построении той или иной схемы правовой системы, а об установлении тех существенных свойств, которые присущи каждой отрасли праву и характеризуют эту отрасль. В основе деления права на отрасли и институты лежат два критерия:

1) предмет административно-правового регулирования;

2) метод административно-правового регулирования.

Они и выступают системообразующими факторами.

Предмет является главным  материальным критерием разграничения  норм права по отраслям, поскольку  он имеет объективное содержание, предопределен самим характером общественных отношений и не зависит  в принципе от воли законодателя. Метод  же служит дополнительным, юридическим  критерием, так как произведен от предмета. Самостоятельного значения он не имеет. Однако в сочетании с  предметом способствует более строгой  и точной градации права на отрасли  и институты. Ведь наличие различных  видов общественных отношений еще  не создает само по себе системы  права, не порождает автоматически  его отраслей.

Именно предмет прежде всего диктует необходимость  выделения той или иной отрасли, а когда отрасль выделяется, появляется и соответствующий метод регулирования, который в значительной мере зависит  от воли законодателя. Последний, находясь в рамках необходимости и учитывая характер регулируемых отношений, может  избирать тот или иной способ правового  воздействия на них. Он может варьировать  эти способы, используя их в различных  комбинациях. В этом заключается  субъективность метода, отличающая его  от предмета. Но оба они играют важную роль в построении системы права, тесно взаимодействуют друг с  другом.

В общее понятие метода административно-правового регулирования (как собирательной категории) входят следующие компоненты, дающие представление  о том, каким образом государство  с помощью права воздействует на происходящие социальные процессы:

а) установление границ регулируемых отношений, что в свою очередь  зависит от ряда объективных и  субъективных факторов (особенности  этих отношений, экономические и  иные потребности, государственная  заинтересованность и др.);

б) издание соответствующих  нормативных актов, предусматривающих  права и обязанности субъектов, предписания о должном и воз­можном их поведении;   

 в) наделение участников  общественных отношений (граждан  и юридических лиц) правоспособностью  и дееспособностью, позволяющих  им вступать в разнообразные  правоотношения;

г) определение мер ответственности (принуждения) на случай нарушения этих установлении.

В целом правовой метод  представляет собой известный набор  юридического инструментария, посредством  которого государственная власть оказывает  необходимое воздействие на волевые  общественные отношения в целях  придания им желательного развития.