Механизмы государства

Научный подход к  управленческой деятельности, профессионализм  в подборе кадров. Управленческая деятельность - это деятельность достаточно специфическая и сложная, что  обусловлено современным уровнем  развития общества, многообразием и  сложностью общественных отношений. Практика показывает, что управление обществом  наиболее качественно, наиболее эффективно осуществляется специалистами. В нашей  стране настоящий принцип долгое время недооценивался. Для того чтобы быть назначенным на любую должность в государственном аппарате, требовалось наличие, прежде всего определенных морально-политических качеств, и только потом уже - сугубо профессиональных.

Сочетание единоначалия и коллегиальности. И единоначальный и коллегиальный способ принятия решений имеют свои достоинства и свои недостатки. В первом случае решения принимаются быстро, оперативно, с наименьшими затратами, создаются предпосылки для эффективного осуществления управленческой деятельности. Однако принятие решений большинством голосов (а голосованию предшествует, как правило, обсуждение вопроса, выяснение различных точек зрения, уточнение спорных моментов, выработка коллективного мнения и т. п. ) - позволяет находить более взвешенные подходы к сложным проблемам. В то же время качественной работе коллегиальных органов государства часто препятствуют различные обстоятельства организационного характера: не всегда достаточная скорость работы и оперативность принятия решений; в некоторых случаях отсутствие четкой позиции, невозможность прийти к общему мнению, непоследовательность в проведении определенной политики; дороговизна коллегиальных процедур. Поэтому сочетание в тех или иных пропорциях коллегиальности и единоначалия характерно для деятельности практически всех государственных органов, функционирующих преимущественно на основе единоначалия или коллегиальности.

Разделение властей. Это фундаментальный принцип  организации и деятельности государственного аппарата в современных государствах. Его теоретическое обоснование связано, прежде всего, с учеными Нового времени Дж. Локком и Ш. Л. Монтескье (хотя сама идея имеет очень давнюю историю), а практическое осуществление - с периодом буржуазных революций". [10 Лазарев В. В. , Липень С. В. Теория государства и права: Учебник - М. 2000. С. 84-87. ]

Именно об этом принципе и о содержании теории разделения властей пойдет речь в следующей  главе. 
 
    Теория разделения властей: становление, роль и назначение.

Для достижения цели правового государства, то есть действительной защиты прав и интересов граждан  необходимо теоретически осмыслить, законодательно закрепить и чтобы это реально  взаимодействовало принцип разделения властей. Но мировой и особенно российский опыт воплощения этой идеи в жизнь  крайне противоречив. " Идея разграничения  деятельности государственных органов  в самом общем виде высказывалась  еще античными мыслителями - Платоном, Аристотелем, Полибием и др. Однако вряд ли можно разделить позицию В. Абашмадзе, считающего, что учение о разделении государственной власти так же старо, как сами государство и право. Более обоснованной представляется точка зрения В. С. Нерсесянца, подчеркивающего отсутствие в древности абстракции политического государства и абстракции власти политического государства. К сожалению, в юридической литературе редко отмечается роль Д. Лильберна (1614–1657) в становлении теории разделения властей. Между тем он одним из первых выдвинул идею разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную с целью гарантии законности и предупреждения возможных злоупотреблений в государстве". [11 Ершов В. В. Суд в системе органов государственной власти // Государство и право. - 1992 . - №8. – С. 31. ]

Традиционно основателями теории разделения властей считаются  английский философ Джон Локк и французский  просветитель, философ и правовед Шарль Луи Монтескье. Теория разделения властей возникла не сразу. Она была подготовлена социально-политическим развитием и накоплением исторического опыта в организации государственной власти.

В конце семнадцатого века в Англии и в середине восемнадцатого века во Франции усилиями Дж. Локка  и Ш. Монтескье разрабатываются  основные положения теории разделения властей.

На развитие теории разделения властей оказывали влияние  объективные и субъективные факторы. Объективные - это существующие условия, предпосылки, на которых основывается теория разделения властей. Субъективные факторы - это "в частности, политико-правовые и философские воззрения самого основателя Доктрины разделения властей Дж. Локка". [12 Теория государства и права: Учебник / Под редакцией М. Н. Марченко. - М. 2001. С. 228. ]

Джон Локк видел  содержание теории разделения властей, в том, что полномочиями принимать  законы (законодательная власть) наделяется парламент, осуществляют их (исполнительная власть) - монарх и правительство. Все  государственные органы располагаются  в иерархическом порядке. Верховной  властью объявляется законодательная  власть. Все иные ветви власти подчиняются  ей, но вместе с тем оказывают  на нее активное воздействие.

Ш. Монтескье высказывал аналогичные идеи о разделении властей. " Есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами  международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского.

В силу первой власти государь или учреждение создают  законы, временные или постоянные, и исправляют или отменяют существующие. В силу второй они объявляют войну  или заключают мир, посылают и  принимают послов, обеспечивают безопасность, предотвращают нашествия. В силу третьей власти они карают преступления и разрешают столкновения частных  лиц. Последнюю власть можно назвать судебной, а вторую - просто исполнительной властью государства". [13 Монтескье Ш. Избранные произведения. М. , 1955. С. 290] Органы власти должны формироваться на основе разделения властей - принципа рациональной организации и контроля. Вот как формулировал этот принцип Монтескье: "Политическая свобода объекта представляет собой уравновешенность ума, возникающую из понимания, которое каждая личность имеет о своей безопасности. Для того чтобы иметь эту свободу, требуется, чтобы правительство было организовано таким образом, дабы люди не боялись друг друга. Когда законодательные и исполнительные силы объединены в одном и том же человеке или в одном и том же органе магистратуры, то свобода невозможна, так как могут возникнуть опасения, что тот же самый монарх или сенат сможет ввести тиранические законы, использовать их тираническим образом.

Опять же свободы  быть не может, если судебная власть не разделена с законодательной и исполнительной. Если она объединена с законодательной властью, жизнь и свобода субъекта будут подвержены произвольному контролю, судья тогда превращается в законодателя. Если она объединена с исполнительной властью, судья может поступать со всей ожесточенностью угнетателя". [14 Монтескье Ш. Избранные произведения. М. , 1955. С. 294] По мере своего становления и развития теория разделения властей нашла довольно широкий отклик в академических и политических кругах не только Англии и Франции, но и ряда других стран.

Но у теории разделения властей были не только сторонники, но и противники, которые подвергали сомнению ряд ее положений, например, в Германии. В дореволюционной  России жесткие рамки абсолютной монархии не способствовали теоретическому восприятию и практическому воплощению русскими учеными теории разделения властей (прежде всего радикальных  ее положений о равновесии и сдерживании), вынуждал исследователей занимать компромиссную  позицию, выражавшуюся в отрицании  возможности "делимости" государственной  власти, ограничиваться лишь распределением функций государственной власти. Аналогичную позицию занимали Маркс, Энгельс и В. И. Ленин. 
 
    Разделение властей на Западе

Теория разделения властей играет определяющую роль в  современных государственных механизмах многих стран Запада. Это связано, прежде всего, с тем, что на Западе рано произошли буржуазные революции, а ведь именно теория разделения властей  служила, первоначально, теоретическим  обоснованием этих революций.

Наиболее полное и последовательное отражение теории разделения властей нашла в Конституции  США 1787 г. О разделении властей, на примере  США лучше всего, по-моему, мнению, рассказал В. В. Лазарев: "Разделение властей представляет собой гораздо  большее, чем просто обеспечение  разделения государственных органов. Разделение властей должно сопровождаться системой сдержек и противовесов. Джеймс Мэдисон - главный архитектор Конституции США - говорил, что до тех пор, пока органы государственной  власти "не будут связаны и  переплетены до такой степени, чтобы  предоставить каждому из органов  конституционный контроль над другими, максимально требуемый уровень  разделения, как сущность свободного правительства, никогда на практике не сможет быть организован надлежащим образом".

В классическом варианте (в качестве можно рассматривать, например, США) механизм государственной  власти представлен парламентом, президентом  и органом конституционной юрисдикции. Конституция США (ст. 1) наделяет парламент (Конгресс) не вообще законодательной  властью, но строго определенными, а  значит, ограниченными полномочиями. "Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии или запрещающего свободное  исповедание оной либо ограничивающего  свободу слова или печати либо право народа мирно собираться и  обращаться к правительству с  петициями об удовлетворении жалоб" (поправка 1).

Внутри Конгресса  также предусмотрена определенная система сдержек и противовесов. Смысл учреждения верхней палаты (Сената) наряду с нижней (палатой  представителей) состоял в рассматриваемом  плане в том, чтобы первая сдерживала популистские настроения народных представителей в нижней палате, предохраняла Конгресс от быстро и стихийно меняющегося  общественного мнения. В то же время  именно палата представителей имеет  исключительное право возбуждать импичмент  процедуру привлечения к ответственности  должностных лиц федеральных  органов власти (кроме военных  ведомств), совершивших правонарушения или проступки. Выборы палат Конгресса  или президента являются раздельными  и не совпадающими по времени.

Важной гарантией  независимости и целостности  Конгресса как законодательного органа является свобода парламентских  речей и прений, иммунитет депутатов  от ответственности за выступления  в Конгрессе. Организационное разделение различных ветвей власти запрещает  совмещение должностей в законодательных, исполнительных и судебных органах. Согласно разделу 6 ст. 1 Конституции  США члены Конгресса не вправе занимать те гражданские должности в федеральных государственных органах, которые были созданы законом Конгресса, принятым во время действия их мандата, или по которым были в это время увеличены должностные оклады.

Важную роль в  системе сдержек и противовесов применительно к нормотворческому процессу играют, с одной стороны, право отлагательного вето Президента, а с другой - законодательное вето Конгресса. Объектом президентского отлагательного вето являются законопроекты, резолюции  и решения, принимаемые совместно  обеими палатами Конгресса. В случае несогласия с указанными документами  Президент вправе вернуть их той  палате, в которую они были внесены, вместе с посланием, где содержатся соответствующие возражения. Вето Президента может быть преодолено, если законопроект будет повторно одобрен обеими палатами Конгресса квалифицированным (2/3) большинством голосов каждой из палат. При этом первоначально законопроект мог  быть принят простым большинством голосов, то есть процедура преодоления вето значительно сложнее, чем обычная  законодательная процедура одобрения  законопроектов. Не случайно только около 3 % всех президентских вето были когда-либо преодолены Конгрессом. Обе палаты Конгресса вправе совместно принимать  так называемые совпадающие резолюции, которые могут содержать предписания  Президенту или главам федеральных  министерств и ведомств об аннулировании  принятом правительством административного  акта или о прекращении действия каких-либо полномочий, делегированных им ранее. Речь идет о законодательном  вето Конгресса на административное правотворчество. Исполнительная власть, согласно ст. 2 Конституции США, принадлежит  только Президенту; его полномочия прямо определены в разделах 2 и 3 Конституции. Так, Президент является верховным главнокомандующим вооруженными силами, но при этом объявление войны– исключительное право Конгресса. Большими полномочиями Президент обладает в сфере внешней политике. В то же время и в этой сфере действует система сдержек и противовесов, отражаясь, в частности, на механизме заключения международных договоров следующим образом. Президент самостоятельно ведет международные переговоры с представителями иностранного государства, в результате чего готовится проект договора. Для ратификации последнего требуется "совет и согласие Сената" - одобрение 2/3 голосов присутствующих членов. Сам факт ратификации учиняется только Президентом и лишь после этого вступает в силу. Стремление Президента исключить контроль Сената за международными договорами выразилась в заключении многочисленных международных соглашений исполнительной власти. Но и здесь Конгресс может блокировать последние путем отказа в ассигновании сумм для их осуществления. Президент не может непосредственно участвовать в законотворческой деятельности, лишен права на законодательную инициативу и не имеет права роспуска Конгресса.

Президент - глава  исполнительной власти, обладает широкими административными полномочиями в  отношении его правительственного аппарата. Прежде всего, его личной прерогативой является определение  численного состава и комплектование кабинета - совещательного органа, включающего  по желанию Президента тех или  иных руководителей министерств  и ведомств. Президент, далее, вправе назначать федеральных должностных  лиц. Он подбирает кандидата на высшую должность, предварительно назначает  его и предлагает кандидатуру  Сенату для утверждения (для чего необходимо 2/3 голосов присутствующих). Что касается низших должностных  лиц, чьи посты могут быть созданы  актом Конгресса, то они назначаются  единолично Президентом, министрами или  судами.

Деление на высшие и низшие должности федеральных  чиновников исходит из различия процедур их назначения ("совет и согласие Сената"). При этом низшие должности  могут вовсе не играть подчиненную роль в системе органов исполнительной власти. Так, учрежденные конгрессом и не входящие в систему министерств так называемые независимые агентства играют исключительно важную роль в государственном механизме (Экспортно-импортный банк США, Агентство по охране окружающей среды, Федеральная комиссия средств связи и др. ). Но назначение на руководящие должности в этих учреждениях не предполагает "совет и согласие Сената", и потому такие должности формально не считаются высшими. Интересно, что компетенция Президента увольнять федеральных чиновников распространяются только на подчиненные ему департаменты (министерства и ведомства), но не на должностных лиц независимых агентств. Сам Президент, как говорилось выше, может быть отстранен от должности в результате импичмента. Основанием для этого является государственная измена, взяточничество, другие уголовно наказуемые деяния, которые могут служить основанием для импичмента, в конституции строго не определен, то многие американские юристы считают, таковым может быть любой проступок Президента, подрывающий доверие к федеральному правительству. Конституция США предписывает Президенту "заботиться о добросовестном исполнении законов". Его полномочия в этой сфере в отношении нижестоящих органов и должностных органов федеральной исполнительной власти носят общий контрольно-надзорный характер. Реализация же принудительных мер, связанных с уголовным наказанием за неисполнение федеральных законов, - прерогатива атторней-генерала США и подчиненных ему органов министерства юстиции. Судебная власть в механизме разделения властей играет особую роль. Прежде всего, в целях максимально возможного разграничения властей предполагается, что судебные органы не занимаются спорами, разрешение которых, согласно конституционным канонам, отнесено к компетенции "политических" ветвей власти - законодательной и исполнительной. Это не значит, конечно, что Верховный суд не оказывает влияния, и весьма заметного, на политический процесс в США. В качестве примера можно привести существенную роль, которую он сыграл в разрешении проблем расовой десегрегации в системе образования или выборов.