Механизмы государства

По порядку образованияразличают органы, избираемые непосредственно народом, (Президент РФ), а также органы формируемые другими государственными органами (Конституционный суд РФ). По способу принятия решенийвыделяют коллегиальные органы. Они принимают решения большинством голосов, простым или квалифицированным. Второй вид органов этой классификации–едино начальные органы, где решение принимается единично руководителем (Президент РФ, Прокуратура РФ).

В зависимости от характера компетенции государственных органовсуществуют органы общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции в пределах своих полномочий принимают решения по любым вопросам (Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ). Органы специальной компетенции осуществляют деятельность, в какой либо сфере общественной жизни.

По положению  в иерархической сфере государственного аппаратаразличают высшие и местные органы государства. Полномочия высших органов распределяются на всю территорию данного государства. Следует иметь в виду, что в унитарных государствах есть один уровень высших органов, а в федеративных–два: федеральные высшие органы и высшие органы субъектов федерации. Местные органы осуществляют свою деятельность в пределах территории какой-либо административно-территориальной единицы. Может быть, несколько уровней местных органов, в зависимости от административно-территориального деления государства.

По характеру  подчиненности существуют органы исключительно "вертикального подчинения", например, суды и органы так называемого "двойного подчинения", например, различные  органы отраслевого управления: министерства, ведомства с их территориями и  отделами. По срокам полномочий есть органы государства, которые функционируют  постоянно, но их состав обновляется  через установленный срок; и бессрочные органы, где пребывание на данном посту  заранее не ограничено каким-либо сроком.

По времени функционирования выделяют постоянные и временные  органы государства. Постоянных органов  абсолютное большинство, поскольку  государственный аппарат рассчитан  в основном на деятельность в нормальных условиях. Временные органы создаются  в чрезвычайных условиях или для  осуществления каких-либо крупномасштабных задач, имеющих общегосударственное  значение. 
 
    Органы законодательной власти

Органы законодательной  власти занимают центральное место  в государственном аппарате. Они  подразделяются на высшие и местные. К высшим органам относятся парламенты. Одной из важнейших функций является принятие законов. Федеральное Собрание России, Конгресс США, Парламент Англии, Национальное собрание и Сенат Франции–это все высшие законодательные органы, названных стран. Рассмотрим, более подробно, Федеральное Собрание России:

"Конституция  РФ учреждает Федеральное Собрание  как один из органов осуществляющих  государственную власть в РФ (ч. 1 ст. 11). Поскольку эта статья помещена  в главу 2 "основы конституционного  строя", изменить положение Федерального  Собрания в системе органов  государственной власти можно  только через сложный порядок  изменения самой Конституции.  Прочное положение Федерального  Собрания, таким образом, обеспечено  наивысшей конституционно-правовой  гарантией–настолько сильной, что  само Федеральное Собрание не  вправе пересмотреть свое положение  (это вытекает из ч. 1 ст. 135 Конституции).

Другая важная гарантия, состоит в том, что орган законодательной  власти как часть системы разделения властей самостоятелен по отношению  к другим. Положение Федерального Собрания, таким образом, определяется принципом разделения властей, который  в равной мере противостоит непомерному  возвышению любой из трех властей  и возможности контроля одной  власти другой.

Независимость –важнейшее условие выполнения парламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы законодательства, которое может быть принято Федеральным Собранием, вследствие чего парламент вправе принимать (или не принимать) любые законы без чьей либо указки. Федеральное Собрание, не подчиняется какому бы то ни было контролю со стороны исполнительной власти. Вместе с тем законотворческая независимость не является абсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права, как референдум, поскольку его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без парламента, чрезвычайное и военное положение, которые приостанавливают действие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Президента РФ распускать Государственную Думу при определенных обстоятельствах, ратифицированные международные договоры, которые по юридической силе выше законов, требование Конституции о принятии Государственной Думы финансовых законов только при наличии заключения Правительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа разделения властей с его "сдержками и противовесами", они, однако не умоляют независимого положения Федерального Собрания в системе органов Российского государства.

Конституция РФ (ст. 94) устанавливает, что Федеральное  Собрание –парламент РФ, тем самым, давая ему не более как самую общую характеристику через общеупотребительный термин. Но далее, в этой же статье Федеральное Собрание характеризуется как представительный и законодательный орган РФ, что уже раскрывает основное назначение данного парламентского учреждения. Как представительный орган Федеральное Собрание выступает выразителем интересов и воли всего многонационального народа, то есть граждан РФ. Народное представительство обеспечивается демократической избирательной системой, открывающей возможность избирания в парламент для каждого гражданина в соответствии с законом. Поскольку в правовом государстве выборы носят свободный характер и не подчинены, иллюзорной цели добиться участия в деятельности парламента всех социальных групп и слоев населения, в Федеральном Собрании представлены профессиональные политики безотносительно их национальности и социальному положению. Требовать представительства в парламенте всех слоев и групп населения–это, значит, возвращаться к ложной практике времен социализма, когда такое "зеркальное" представительство организовывалось партаппаратом, а по существу навязывалось народу под лозунгом социалистической демократии. Максимум представительности, которая может быть обеспечена демократической избирательной системой, - Это избрание в парламент депутатов от всех географических регионов страны и от всех политических партий, пользующихся достаточной политической поддержкой населения.

Другая конституционная  характеристика Федерального Собрания состоит в том, что оно является законодательным органом РФ. Такая  функция означает, что Федеральное  Собрание обладает исключительным правом принимать законы, то есть правовые акты высшей юридической силы, и  не может быть никакого другого органа государственной власти, который  бы обладал аналогичным правом. Эта  власть образуется на основе прямого  волеизъявления народа, а потому законодательный  орган в процессе своей деятельности не зависит от Президента и судебной власти, хотя и тесно с ними взаимодействует. Взаимная сбалансированность полномочий помогает поддерживать конституционный правопорядок и реально обеспечивает Федеральное Собрание его высокий конституционно-правовой статус". [25 Баглай М. В. Конституционное право РФ: Учебник – М. 2001 – С. 443-447. ] Наряду с высшими органами законодательной власти в каждой стране имеются местные органы. Они называются по-разному. Но цель и назначение их сходны: осуществление законодательной власти на местах. 
 
    Органы исполнительной власти

Органы исполнительной власти осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность.

Исполнительная  деятельность –это, когда они выступают как непосредственные исполнители требований, содержащихся в актах органов законодательной власти и вышестоящих органов исполнительной власти. Распорядительная деятельность этих органов выражается в том, что они принимают меры и обеспечивают путем издания своих собственных актов (распоряжений) выполнение подчиненными им органами и организациями данных требований.

"Органы исполнительной  власти составляют многоуровневую  систему. Взаимодействие органов  разных уровней определяется  Конституцией РФ и республик,  входящих в его состав, а также  федеративным договором. По вопросам  ведения федерации и совместного  ведения ее и субъектов должны  устанавливаться общие принципы  организации системы органов  и формы взаимодействия федеральных  органов с республиканскими и территориальными. Единство подходов к решению должно обеспечивать порядок в управлении, взаимоотношения субъектов федерации, как между собой, так и с центром федерации, то есть управляемость в государстве. [26 Пронина В. С. Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и управления // Государство и право. – 1993г. - №7. – С. 75-76. ] В зависимости от сложности задач и территориального масштаба деятельности органы исполнительной власти подразделяются на центральные и местные. К центральным относятся те органы, деятельность которых распространяется на всю территорию страны или территорию государства–субъекта федерации. К ним можно отнести правительство или кабинет министров, министерства, государственные комитеты, специальные ведомства. К местным органам исполнительной власти относятся органы, деятельность которых ограничивается рамками одной или нескольких территориальных единиц. Но к какой же ветви власти относится Президент?

"Согласно концепции  разделения властей президентская  власть обычно рассматривается  как исполнительная власть. Зачастую  соответствующее положение содержится  в конституциях (США 1787г. , Филиппины 1986г. , Бразилия 1988г. ). Однако многие основные законы не дают характеристики власти Президента (ФРГ 1949г. , Болгария 1991г. ). Остается открытым вопрос о природе президентской власти в России, где Президент характеризуется Конституцией как глава государства (п. 1 ст. 80), а п. 1 ст. 100 гласит, что "исполнительная власть РФ осуществляет Правительство РФ". В конституциях стран мира вопрос о природе президентской власти не имеет однозначного ответа, часто ей не дается никакой характеристики в концепции разделения властей.

Такое отсутствие определенности в большинстве новых  конституций, особенно принятых в последние  десятилетия, не случайно. В современных  условиях многих стран президентская  власть занимает особое положение, она, как и "правительственная власть" (этот термин тоже появился сравнительно недавно) характеризуется своеобразием. В связи с этим встает вопрос: возможно ли жесткое отнесение президентской  власти к определенной рубрике триады, да еще при различных формах правления?

В условиях парламентарных республик она, как власть, сведена  к нулю, хотя президент и выполняет  важные государственные полномочия. Лишь в экстраординарных случаях, он может действовать как реальная власть. В президентской республике исполнительная власть президента трансформировалась в исполнительно-распорядительную. Он не просто исполняет законы, а ведет огромную административную работу, руководит различными сторонами общественной жизни при помощи государственного аппарата управления. Но, как мы видели, президент не только исполнитель, главный администратор, он активно участвует в нормотворчестве, имея по Конституциям ряда стран право, издавать акты с силой закона.

В полупрезидентской республике качество президентской власти в определенной мере изменяется. Президент как бы ставится над ветвями власти, "выносится за скобки", он отнюдь не только исполнитель законов и не главным образом исполнитель. Его исполнительно-распорядительная деятельность дополняется , а иногда и вытесняется арбитражной. Он начинает играть арбитражную роль по отношению к институтам государственной власти, ее ветвям, а иногда по отношению к обществу в целом. Президенту, конечно, принадлежат исполнительно-распорядительные полномочия и нередко более весомые, чем в президентской республике. Они осуществляются часто и непосредственно, а нередко–через правительство. При президенте создается его собственная администрация помимо администрации правительства. Администрация президента представляет собой разветвленную систему, нередко подменяющую правительство, а в отдельных отношениях играющую и более важную роль. Президент активно участвует в законодательстве, более активно, чем в президентской республике, где он иногда не имеет даже права законодательной инициативы, его нормотворческие полномочия расширены: ведь его полномочие по конституции не ограничено ветвью исполнительной власти, и это дает ему большую свободу маневра. Число полупрезидентских республик имеет тенденцию к росту. В специфических условиях государства переходного периода в них складывается своеобразная президентская власть. Отдельные элементы парламентаризма появляются и в традиционных президентских республиках. Президентская власть принимает своеобразный характер, она все более "отпочковывается" как особая разновидность государственной власти, занимает арбитражное положение по отношению к другим ее ветвям". [27 Чиркин В. Е. Президентская власть // Государство и право. – 1997. - №5. – С. 15, 22-23. ] Приступим, к центральным органам исполнительной власти. Как уже сказано выше к ним относятся правительство, министерства, комитеты и так далее. Рассмотрим эти органы на примере Указа Президента РФ от 30 сентября 1992г. "О системе центральных органов федеральной исполнительной власти" и закона РФ "О Совете Министров–Правительства РФ", изложенных доктором юридических наук Ю. М. Козловым в своих статьях:

"Прежде всего,  вопрос об организационно-правовом  статусе Совета Министров РФ  как органа государственной власти. При его решении "столкнулись"  два принципиальных вопроса: президентский  и парламентский. Первый подход  находил свое выражение в том,  что Правительство является высшим  органом исполнительной власти, подотчетным Президенту РФ. В  данном случае налицо ярко  выраженное стремление закрепить  независимость исполнительной власти  в рамках буквально понимаемого  разделения властей. Подобная  позиция, если не доводить идею  независимости исполнительной власти  до абсолюта, вполне обосновано и имеет право на существование. Она выражает стремление исполнительной власти оградить себя от постоянного вмешательства законодательной власти в сферу исполнительной деятельности, от откровенно выражаемых попыток Парламента РФ превратить Совет Министров РФ в "свой" рабочий орган, лишив его практически всех ощутимых атрибутов самостоятельной ветви государственной власти.

Парламентский вариант  решения поставленного вопроса  базируется на презумпции верховенства Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ по отношению к федеральным  органам исполнительной власти и  прежде всего к Правительству  РФ. Но ведь такая позиция, признаваемая безоговорочно, фактически ничего не оставляет  от разделения властей в его юридически грамотном понимании, превращает Правительство  не в исполнительный орган государственной  власти, а в исполнительный аппарат  Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, лишает его логически  требуемой самостоятельности и  независимости. Проявления подобных парламентских  акций отчетливо видны и в  Законе о Совете Министров РФ. Дело дошло до того, что теперь российский законодатель не только определяет структуру  Совета Министров и порядок его  деятельности, образует, реорганизует и упраздняет министерства, государственные  комитеты и ведомства РФ, но даже утверждает и изменяет перечень указанных  центральных органов государственного управления. Это уже явный "перебор". В своем стремлении "узурпировать" функции исполнительной власти, Парламент  даже лишил Правительство права  законодательной инициативы, что  вообще необъяснимо. Ссылка на то, что  такое право Совет Министров  РФ приобретает только с 12 апреля 1993г. , звучит неуклюже. Президентский вариант Закона о Совете Министров РФ исходил из предпосылок, на мой взгляд, более предпочтительных. Главная их суть: Совет Министров–высший орган государственного управления РФ, подотчетный только Президенту; Председатель Правительства назначается и освобождается от должности Президентом с согласия Верховного Совета РФ; Президент назначает и освобождает от должности министров, председателей государственных комитетов, руководителей ведомств РФ; вопрос об отставке Правительства или его отдельных членов по их инициативе решается Президентом; образование, реорганизация и ликвидация центральных органов федеральной исполнительной власти осуществляются Президентом и т. п. Все эти и иные позиции логически предопределялись закрепленным в Конституции РФ статусом Президента как главы исполнительной власти РФ.