Нормоконтроль в системе административной юстиции

Судебный контроль как  самостоятельный институт не нашел  самостоятельного законодательного оформления в системе российского судопроизводства. Частью второй статьи 118 Конституции Российской Федерации устанавливается, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства.

Нормы института судебного  контроля присутствуют в каждом из перечисленных видов судопроизводства. Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» была определена судебная система Российской Федерации, включающая федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировых судей субъектов Российской Федерации. К конституционным судам относятся Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов; к федеральным судам – Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные¹⁶ и специализированные суды (эти суды составляют систему федеральных судов общей юрисдикции).

Высший Арбитражный  Суд РФ, федеральные арбитражные  суды округов, апелляционные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ (эти суды составляют систему федеральных арбитражных судов).

Функции судебного контроля осуществляются судами посредством  конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства. В Гражданском процессуальном кодексе РФ¹⁷ выделено производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений. При этом к компетенции судов общей юрисдикции отнесены в соответствии со статьей 245 Гражданского процессуального кодекса РФ следующие категории дел, возникающие из публично-правовых отношений:

– по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

– по заявлениям об оспаривании решений  и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

– по заявлениям о защите прав или права на участие в  референдуме граждан РФ;

– иные дела, возникающие из публичных  правоотношений и отнесенные федеральным  законом к ведению суда. Это, в  частности, жалобы на отказ в выдаче визы на выезд за границу, на решение об установлении дополнительных пошлин и сборов, на неправильности в списках избирателей, об отказе в предоставлении информации и т.д.

В Арбитражном процессуальном кодексе  Российской Федерации¹⁸ в статье 29 указано, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной деятельности, в том числе дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда; об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (например, в соответствии со статьей 138 Налогового кодекса РФ¹⁹ организации и индивидуальные предприниматели вправе обжаловать в арбитражные суды нормативные акты налоговых органов).

Анализ статьи 125 Конституции Российской Федерации и статьи 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»²⁰ позволяет сделать вывод, что конституционный контроль осуществляется за законностью и соответствием Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, актов субъектов РФ, публично-правовых договоров и не вступивших в силу международных договоров РФ. Кроме того, Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции как между федеральными органами государственной власти, так и между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между высшими государственными органами субъектов Федерации, дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ, осуществляет иные полномочия.

Кроме того, отдельные нормы института судебного контроля закреплены в иных нормативно-правовых актах.

Обширная регламентация многочисленных элементов судебного контроля порождает  определенные трудности в практическом понимании, в разграничении подсудности указанных дел. На практике это приводит, в частности, к явлению, получившему название «конкуренция обращений». В каждом случае нужно учитывать положения соответствующих законов, которые устанавливают конкретные изъятия из сферы судов общей юрисдикции и арбитражных судов и правовые позиции Конституционного Суда РФ по спорному вопросу.

Так, при возникновении  противоречий в разграничении компетенции в части контроля над нормативными актами Президента РФ, законами и иными нормативными актами субъектов Федерации необходимо учитывать требования статьи 125 Конституции РФ и правовые позиции Конституционного Суда РФ, из которых следует, что проверка конституций, уставов субъектов, нормативных актов Президента РФ, нормативных актов субъектов Федерации – исключительная компетенция Конституционного Суда РФ²¹.

Согласно п. 3 Постановления  от 16 июня 1998 г. №19-П арбитражные суды и суды общей юрисдикции могут вне связи с рассмотрением конкретного дела проверять указанные нормативные акты на предмет соответствия имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ. Однако такие полномочия арбитражного суда и суда общей юрисдикции должны быть установлены федеральным конституционным законом.

Таким образом, до принятия указанных федеральных конституционных законов, раскрывающих контрольные полномочия судов общей юрисдикции и арбитражных судов, данные суды не вправе осуществлять нормоконтроль в отношении нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ и субъектов РФ.

Представляется, что полномочия судов общей юрисдикции и арбитражных судов в области административного судебного контроля должны быть обозначены жестче. Они должны ведать спорами о законности нормативных и ненормативных правовых актов и действий (бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц в целях защиты прав, свобод и охраняемых интересов граждан, юридических лиц. В данном случае суд, осуществляя судебный нормоконтроль, разрешает фактически публично-правовой спор.

В судах общей юрисдикции и административных судах должны рассматриваться споры об опосредованном оспаривании нормативных актов, т.е. споры заинтересованных лиц, их групп с иными лицами. Предметом подобного спора может быть субъективное право, нуждающееся в защите. Оспаривание нормативного акта не является предметом спора, а может служить лишь его основанием. Признание несоответствия нормативного акта вышестоящему должно иметь значение только для «данного дела». Безусловно, подобные дела не могут быть предметом обращения в орган конституционного (уставного) контроля, поскольку названные суды не рассматривают дела о защите субъективных прав заинтересованных лиц.

В порядке административного судебного нормоконтроля возможен вариант непосредственного оспаривания в суде нормативного акта. В этом случае предметом обращения в суд является только требование проверить соответствие определенного нормативного акта закону или иному нормативному акту большей юридической силы.

Таким образом, указанные  проблемы судебного контроля свидетельствуют о сложности и многоликости этого явления. Сравнение функции административного контроля суда за исполнительной властью (публичным управлением) с функцией конституционного контроля демонстрирует нормативную, организационную и политическую «отсталость» в темпах, способах и, главное, результатах институционализации, установления и применения на практике института административной юстиции. Административно-судебный контроль, т.е. контроль судов за исполнительной властью, осуществляется в настоящее время в процессуальной форме, установленной гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным законодательствами.

По мнению В. Лебедева, действуют сформировавшиеся за долгие годы стереотипы ограниченной компетенции суда, разрозненность и хаотичность законодательства, предоставляющего право на судебную защиту, отсутствие новых основополагающих судоустройственных актов, устанавливающих компетенцию судов различного уровня в области нормоконтроля и четкую процессуальную процедуру рассмотрения такого рода дел²².

Вместе с тем, оценивая с самых широких позиций оформление судебной власти в области контроля суда за законностью функционирования администрации, многие авторы говорят о необходимости создания отдельной юрисдикционной процедуры, т.е. формирования самостоятельной ветви судебной власти, построенной на началах системной организации.

Основную причину недостаточной ясности в вопросах компетенции судов видится в отсутствии федерального конституционного закона об административном судопроизводстве, федерального закона о судебном контроле и ряда других законов (в первую очередь – связанных с формированием самостоятельного института административного судопроизводства). В ближайшей перспективе необходимо принятие нового постановления Пленума Верховного Суда РФ о порядке рассмотрения судами заявлений в рамках административного судопроизводства.

Необходимо на законодательном  уровне установить круг субъектов, управомоченных обращаться в суд с соответствующим требованием, основания обращения и допустимость обжалования административного акта (действия, бездействия) в административном суде, детально урегулировать специфический порядок рассмотрения заявлений, установить конкретные полномочия судов в области судебного контроля.

2.2. Оспаривание нормативных актов в гражданском

и арбитражном  процессе

Несмотря на значительный интерес к проблемам судебного  контроля в сфере нормотворчества, понятие судебного оспаривания  вообще и оспаривания нормативных актов в частности еще не стало предметом специального научного исследования. Следует признать справедливым замечание П.Ф. Елисейкина, что "оспариванию как особому явлению в механизме правового регулирования, в динамике возникновения спора о праве, в т.ч. его понятию и определению в литературе, не уделялось внимания"²³.

Анализируя указанное  понятие применительно к исковому производству, П.Ф. Елисейкин определял  оспаривание как результат различной  субъективной оценки своих прав и обязанностей их носителями. В этом смысле, по мнению автора, оспаривание, прежде всего, - это предъявление материально-правового требования одним лицом к другому, при условии, что такое требование вызывает возражения другой стороны и поэтому становится оспариванием, с которым связано возникновение спора о праве в виде разногласий, который требует юрисдикционного вмешательства²⁴.

Как думается, понимание оспаривания в качестве правового требования (притязания) лица как результата определенных разногласий между субъектами права, подлежащих разрешению в судебном порядке, может быть применено и к характеристике оспаривания нормативных предписаний.

В настоящее время  понятие "оспаривание нормативных  правовых актов" используется в законодательстве, судебной практике и процессуальной теории в различных значениях.

Во-первых, указанное  понятие применяется для обозначения  особой категории юридических дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Дела об оспаривании нормативных правовых актов являются самостоятельной, довольно многочисленной и достаточно динамично развивающейся категорией гражданских дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами по правилам производства по делам, возникающим из административных и иных публично-правовых отношений (гл. 24 ГПК РФ, гл. 23 АПК РФ).

Во-вторых, судебное оспаривание  может рассматриваться в качестве особой юридической процедуры, в которой реализуется прямой судебный контроль за законностью нормативных правовых актов. Проверка законности нормативных предписаний, осуществляемая в форме прямого судебного контроля, проводится в строгом процессуальном порядке в рамках юридического дела, специально предназначенного для такой проверки. Порядок проверки нормативного правового акта с момента возбуждения дела и до реализации судебного решения регламентируется процессуальным законодательством.

Что касается косвенного нормоконтроля, то он осуществляется в  рамках существующего (обычного) юридического дела и не требует специальной  судебной процедуры. Возражения участников процесса относительно примененных или подлежащих применению по данному делу нормативных правовых актов не имеют самостоятельного процессуального значения, а выступают в качестве составной части (элемента) того или иного процессуального действия: искового заявления, возражения по иску, обоснования исковых требований, кассационной или надзорной жалобы и пр. В связи с этим вряд ли терминологически корректно, с одной стороны, называть такие действия судебным оспариванием, а с другой - разграничивать оспаривание нормативных правовых актов на прямое (непосредственное) и косвенное (опосредованное), как это нередко случается в юридической литературе²⁵. В строгом смысле слова судебное оспаривание правовых актов, имеющих нормативный характер, может быть только прямым.