Нормоконтроль в системе административной юстиции

Кроме того, нужно иметь в виду, что косвенный судебный контроль может осуществляться судом и вне процедуры оспаривания, когда суд по собственной инициативе отказывается от применения незаконного нормативного акта. Поэтому говорить о косвенном или опосредованном оспаривании как самостоятельной форме судебного оспаривания не совсем точно. Правильнее говорить о косвенной (опосредованной) проверке нормативного правового акта, т.е. косвенном судебном контроле за этими актами.

Оспаривание, как уже  отмечалось, является результатом возникновения разногласий между теми или иными субъектами права. Оспаривание нормативного правового акта, в свою очередь, - результат разногласий между определенными субъектами в отношении этого акта. Наличие указанных разногласий означает, что между субъектами имеет место конфликт. Поскольку предметом спора является такое правовое явление, как нормативный правовой акт, можно говорить о юридическом, или правовом, характере такого конфликта.

В том случае, если юридический  конфликт (спор) относительно нормативного правового акта переносится субъектом в суд, можно говорить о судебном оспаривании данного акта. В этом смысле судебное оспаривание можно рассматривать и как действие заинтересованных субъектов по возбуждению процедуры прямого контроля за нормативными актами; в этом смысле оно выступает в качестве процессуально-правового средства запуска механизма судебного нормоконтроля.

Исследование содержания, субъектного состава и других характерных особенностей указанного спора имеет очень важное значение в понимании правовой природы судопроизводства по делам об оспаривании нормативных предписаний как особой юридической процедуры. Юридический конфликт, который лежит в основании дела об оспаривании нормативного акта, оказывает влияние на характер этой процедуры, определяет особенности производства, которое должно использоваться для разрешения данного спора, а также состав участников процесса, включая тех из них, кто обладает правом на обращение в суд.

По делам об оспаривании  нормативных правовых актов существо юридического конфликта заключается в различной оценке субъектами законности спорного нормативного предписания, когда один субъект полагает, что нормативный правовой акт принят в нарушение закона или иного нормативного правового акта, обладающего большей юридической силой, а другой считает, что таких нарушений нет и спорный акт является законным. Таким образом, юридический конфликт в данном случае является спором о законности нормативного правового акта²⁶.

С внешней (объективной) стороны юридический конфликт по делу об оспаривании нормативного правового акта проявляется как противоречие между нормативными правовыми актами различной юридической силы. Указанное противоречие может иметь различный характер, в зависимости от того, каких сторон нормативного правового акта оно касается: содержания акта, нормотворческой компетенции субъекта, принявшего акт, или формально-юридических признаков, характеризующих данный акт.

Противоречие по содержанию нормативных правовых актов означает, что те или иные правовые нормы (нормативные предписания), содержащиеся в спорном акте, регулируют определенные отношения в нарушение правовых норм (нормативных предписаний), установленных актом, обладающим большей юридической силой.

Противоречие, касающееся нормотворческой компетенции властного органа или должностного лица, проявляется как нарушение спорным актом положений нормативного правового акта большей юридической силы, определяющего компетенцию в сфере нормотворчества данного властного органа (должностного лица).

Наконец, наличие противоречия в части формально-юридической стороны спорного акта свидетельствует о том, что указанный акт нарушает нормативные положения, обладающие большей юридической силой, которыми установлены требования, касающиеся формы акта, порядка его принятия и введения в действие.

Участниками юридических конфликтов, возникающих по поводу законности нормативных правовых актов, наряду с властными органами (должностными лицами), принявшими спорный нормативный акт, могут быть следующие субъекты:

- прокурор, независимо от оснований, по которым нормативный правовой акт может считаться незаконным;

- государственные или  муниципальные органы (должностные  лица), если конфликт возник в  связи с принятием нормативных  правовых актов, нарушающих их компетенцию;

- государственные или муниципальные органы (должностные лица), издавшие нормативные правовые акты большей юридической силы, которым противоречат по содержанию спорные нормативные правовые акты, имеющие меньшую юридическую силу;

- государственные и  муниципальные органы или общественные организации, защищающие публичные интересы (интересы неопределенного круга лиц) в той или иной сфере общественных отношений от незаконных нормативных правовых актов, противоречащих по содержанию нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой;

- конкретные граждане (организации), права или законные  интересы, которых нарушены (могут быть нарушены) при применении незаконных нормативных актов, противоречащих по содержанию нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой.

Юридический конфликт, возникший  в связи с изданием незаконного  нормативного предписания и вовлеченный в сферу правосудия, становится предметом судебного разбирательства по делу об оспаривании нормативного правового акта. В связи с этим возникает вопрос об оптимальной судебной процедуре рассмотрения и разрешения указанного конфликта, в наибольшей степени отвечающей его характеру, содержанию и субъектному составу и обеспечивающей достижение целей и выполнение задач, стоящих перед правосудием по делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Дела об оспаривании  нормативных правовых актов являются одной из категорий дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами по правилам производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

Анализ содержания и  субъектного состава юридических  конфликтов, возникающих по поводу законности нормативных правовых актов, показывает, что эти конфликты обладают существенной спецификой, отличающей их не только от тех споров, которые рассматриваются в порядке общеискового производства, но и тех, которые разрешаются в рамках иных видов гражданского и арбитражного судопроизводства, в т.ч. производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (гл. 25, 26 ГПК РФ, гл. 24, 25 АПК РФ).

Как уже отмечалось, юридические  конфликты по делам об оспаривании  нормативных правовых актов не имеют  характера спора о праве гражданском (в широком смысле) как разногласия  по поводу взаимных прав и обязанностей субъектов правоотношения и в этом смысле существенно отличаются от конфликтов (споров), которые являются предметом дел, разрешаемых в порядке искового производства.

В связи с этим достаточно трудно согласиться с теми исследователями, которые полагают, что исковое производство является наиболее приемлемой процессуальной формой разрешения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов. Так, М.С. Носенко считает, что производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов по сущности можно отнести к исковому производству²⁷. В.А. Кирсанов также утверждает, что судопроизводство по оспариванию нормативных правовых актов в настоящее время наиболее близко по своей сути к исковому производству²⁸.

Как представляется, применение одной юридической процедуры, одного процессуального порядка для рассмотрения и разрешения дел, предметом которых является спор о субъективных правах и обязанностях субъектов, связанных конкретным гражданским или аналогичным ему материальным правоотношением, и дел, в которых стороны не являются субъектами конкретного материально-правового отношения, и между ними отсутствует какой-либо спор о субъективных правах и обязанностях, а предметом судебного разбирательства является разногласие в оценке законности нормативного акта, вряд ли можно считать приемлемым.

Действительно, в этих делах имеет место административный спор (разногласия) по поводу законности индивидуального правового акта или действий (бездействия) властного органа или должностного лица, которыми могут быть непосредственно нарушены субъективные права и законные интересы гражданина или организации. В данном случае административный спор является одновременно спором о законности индивидуального правового акта или действий (бездействия) и спором о наличии или отсутствии нарушения прав и интересов граждан (организаций) как субъектов административного правоотношения (спор о праве административном).

Между тем, как уже  отмечалось, по делам об оспаривании  нормативных правовых актов спор о праве, в т.ч. о праве административном, отсутствует. В этих делах имеется юридический конфликт в виде разногласий о законности нормативного правового акта, но нет спора по поводу нарушения субъективных прав и законных интересов субъектов административных правоотношений, поскольку, во-первых, субъективные права и интересы граждан (организаций) нарушаются не в связи с изданием незаконного нормативного правового акта, а в связи с его применением, в т.ч. в результате издания правоприменительного (индивидуального) правового акта (совершения действия); во-вторых, участники спора о законности нормативного правового акта не являются субъектами конкретного административного правоотношения. Отношения между участниками спора о законности нормативного правового акта, как правило, вообще не являются отношениями власти и подчинения, регулируемыми административным правом (к примеру, отношения между законодательным (представительным) и исполнительным органами власти, отношения между прокурором и органом или должностным лицом, принявшими спорный акт, отношения между гражданином (организацией) и законодательным (представительным) органом государственной власти и т.д.).

Конфликты (споры) о законности нормативных правовых актов хотя и относятся к сфере публичных правоотношений, но существенно отличаются от иных конфликтов (споров), возникающих из этих правоотношений, включая споры о законности индивидуальных (ненормативных) правовых актов и действий властных органов (должностных лиц). Споры о законности нормативных правовых актов можно назвать и административными спорами. Название в данном случае не имеет принципиального значения. Принципиально важно, как думается, иметь в виду, что эти споры имеют существенную специфику, отличающую их от иных публичных споров и споров искового характера, которая обуславливает необходимость применения к ним особого (специального) процессуального порядка (процедуры) рассмотрения и разрешения судом.

Конечно, производство по делам об оспаривании нормативных  правовых актов имеет общие с  исковым и административным (публичным) производством черты, элементы, принципы, которые характерны как для правосудия в целом, так и для гражданского (арбитражного) процесса, в частности законность, состязательность, равноправие сторон, гласность, непосредственность и т.д. Вместе с тем дела об оспаривании нормативных правовых актов имеет такие существенные особенности, которые не позволяют, как представляется, объединить их в общую группу дел, рассматриваемых в порядке искового или публичного производства. Как известно, необходимость законодательного закрепления специальной процедуры рассмотрения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов вытекает из ряда решений Конституционного Суда РФ.

В связи с этим необходимо провести критический анализ действующей  законодательной модели судебной процедуры рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов с точки зрения соответствия ее особенностям данной категории дел и внести соответствующие предложения по оптимизации этой процедуры.

Думается, что процессуально-правовые нормы, регулирующие процедуру рассмотрения дел данной категории, должны занимать самостоятельное место в процессуальных кодексах - за рамками разделов (подразделов) кодексов, которые регламентируют порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (подразд. II разд. II ГПК РФ, разд. III АПК РФ). В связи с этим представляется обоснованным предложение Т.Е. Абовой включить нормы об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражных судах в раздел, "посвященный особенностям производства в арбитражном суде по отдельным категориям дел"²⁹. В свою очередь, процессуально-правовые нормы, регулирующие производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции, целесообразно включить в разд. II ГПК РФ в качестве самостоятельного подраздела.

Заключение

Итак, сделаем выводы. Судебный контроль осуществляется конституционными судами, судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Судебный контроль необходимо понимать в широком и узком  смысле. В первом значении понятие судебный контроль не должно рассматриваться в рамках самостоятельного судебного процесса, он выполняет факультативную роль для основного вида судопроизводства и рассматривается с точки зрения исправления ошибок, допущенных подконтрольным субъектом или субъектом судебного толкования. Он проявляется при осуществлении косвенного нормоконтроля, при указании судами на допущенные ошибки при вынесении частных определений, определений о направлении уголовного дела прокурору, при отмене вышестоящим судом судебных постановлений и др.

С внешней стороны юридический конфликт по делу об оспаривании нормативного правового акта проявляется как противоречие между нормативными правовыми актами различной юридической силы. Указанное противоречие может иметь различный характер, в зависимости от того, каких сторон нормативного правового акта оно касается: содержания акта, нормотворческой компетенции субъекта, принявшего акт, или формально-юридических признаков, характеризующих данный акт.

Сравнение функции административного контроля суда за исполнительной властью (публичным управлением) с функцией конституционного контроля демонстрирует проблемы в темпах, способах и, главное, результатах институционализации, установления и применения на практике института административной юстиции. Административно-судебный контроль, т.е. контроль судов за исполнительной властью, осуществляется в настоящее время в процессуальной форме, установленной гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным законодательствами.