Основы взаимодействия Президента РФ и Федерального Собрания

Конституционное партнерство предполагает безусловное соблюдение в процессе непрерывного правотворчества духа и буквы Конституции Российской Федерации¹⁰. Соблюдение конституционных норм - обязанность органов конституционного партнерства.

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации и сложившимся конституционным порядком закон является высшей формой закрепления результатов правотворческой деятельности и оформления политико-правовых решений органов конституционного партнерства.¹¹

Конституционное партнерство высших органов государственной власти является базовой предпосылкой для создания системы социального партнерства власти и общества. Оно позволяет сформировать механизм коллективного творчества всех ветвей власти и реализовать идею коллективной ответственности.

1.4 Конституционная ответственность.

Конституционная ответственность представляет собой  неблагоприятные последствия, которые  наступают в случае отступления  от конституционно-правовых требований полномочных органов государства, его должностных лиц, а также  иных субъектов политической деятельности. В отличие от иных видов юридической ответственности конституционную ответственность характеризуют следующие признаки: субъектами конституционной ответственности являются государственные органы и должностные лица, а также общественные образования, полномочные принимать решения, затрагивающие основные права и свободы граждан, интересы государства или какой-либо его территории. Субъектами конституционной ответственности выступают государство, органы государственной власти, общественные объединения граждан, должностные лица. На гражданина, не являющегося должностным лицом, такая ответственность не распространяется. 
        Конституционная ответственность применяется не только за совершение правонарушения, но и при несовершении таковых - за неправильный политический курс, неэффективную государственную деятельность, слабость руководства и другие.

Ее характеризует специфический набор санкций, не присущий какому-либо иному виду юридической ответственности.

К таковым по Конституции РФ относятся: роспуск Государственной Думы, отставка Правительства, недоверие Правительству, отрешение Президента от должности, признание неконституционным нормативного правового акта, приостановление Президентом действия нормативного правового акта исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, отмена актов, запрещение применения актов при определенных условиях, приостановление деятельности общественного объединения, ликвидация и запрещение деятельности общественного объединения. Сущность конституционной ответственности проявляется в лишении определенных прав органов и лиц государственно-властных отношений, смещении их с должности вследствие отрицательной оценки их деятельности. Конституционная ответственность отличается от ответственности за нарушение конституционных норм, которая возлагается на граждан, должностных лиц в случае виновного нарушения ими таких норм. Например, умышленное невключение граждан в списки избирателей или отказ от регистрации лица в качестве кандидата на выборную должность, фальсификация результатов голосования и другие влекут административную и уголовную ответственность.

Для конституционной  ответственности, как правило, характерен отсылочный способ определения санкций  за нарушение соответствующих конституционных  норм. Очень часто меры государственного воздействия в случае нарушения конституционных норм сформулированы в самой норме в виде общего указания о наступлении ответственности.¹²

Конституционно-правовая ответственность часто носит  ярко выраженный политический характер и тесно соприкасается или даже сочетается с политической ответственностью. Например, отставка правительства может быть как мерой конституционно-правовой ответственности, когда она наступает в результате ненадлежащего исполнения правительством своих обязанностей, так и мерой политической, когда правительство увольняется с целью разрешения сложившегося в стране политического кризиса.

Характерной для  конституционно-правовой ответственности особенностью является то, что не существует единой процедурной формы ее применения. Почти каждой мере конституционно-правовой ответственности соответствует свой особый порядок ее назначения и исполнения. Например, порядок отрешения Президента РФ от должности иной, чем, порядок отмены незаконного акта или досрочного роспуска того или иного государственного органа.¹³ 

2 Основы  взаимодействия Президента РФ  и Федерального Собрания

2.1 Взаимодействие в законодательном процессе.

Основы  взаимодействия Федерального Собрания с Президентом РФ установлены  в главе 4 Конституции РФ "Президент  Российской Федерации" и охватывают чрезвычайно широкий спектр вопросов. Одним из таких важных направлений является взаимодействие Президента РФ и Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе.

Решающая роль парламента в законотворческом процессе основывается на строгом соблюдении принципа разделения властей, который предполагает, что органы исполнительной и судебной властей не вправе произвольно вторгаться в законодательный процесс; они действуют в нем в соответствии с теми полномочиями и в таком порядке, какие для них определены законом. Гарантом последовательной реализации принципа разделения властей в законодательном процессе является Президент РФ. ¹⁴

Законодательная деятельность характеризуется определенными  формами участия в ней органов  всех ветвей государственной власти. Сфера законотворчества – это юридическая форма государственного властвования, реализуемая посредством выявления, формирования и утверждения в виде общеобязательных правил воли народа.

В ст. 104 Конституции четко определен круг лиц, наделенных правом законодательной инициативы, к которым относится и Президент РФ. Этому праву соответствует обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии полученных таким образом документов к рассмотрению.

Более того, в  предусмотренных в федеральном законодательстве случаях, обязанность внесения федеральных конституционных законов и федеральных законов относится к исключительной компетенции Президента (например, внесение проектов федеральных конституционных законов об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта)¹⁵.

  Под законодательной инициативой понимается внесение предложений о принятии того или иного закона на рассмотрение высшего законодательного органа.¹⁶

Президенту  России отводится важная роль в реализации принципа разделения властей в законодательном процессе. Формы участия Президента РФ в законодательном процессе определяются особенностью его конституционного статуса как главы государства.

Деятельность  главы государства имеет комплексное  и большое значение для всех ветвей государственной власти. В силу статьи 84 Конституции Президент наделен правом подписания и обнародования федеральных законов.

Полномочия Президента в законодательном процессе можно разделить на так называемые общие и специальные полномочия. К первым (общим) относятся право Президента вносить в парламент законопроекты в порядке законодательной инициативы, а также полномочия по участию в рассмотрении законопроекта путем присутствия на заседаниях палат, внесения поправок к законопроектам и др. Вторая группа полномочий Президента как участника законодательного процесса включает его исключительные права, определяемые статусом главы государства. Этими правами не наделен больше ни один субъект законодательного процесса. К ним относятся право Президента по подписанию и обнародованию федеральных законов, принятых палатами парламента, и право отклонять принятый Федеральным Собранием закон (право президентского вето).¹⁷

Для реализации полномочий в законодательном процессе Президентом принят ряд Указов. К  примеру, Указом Президента РФ от 13.04.1996 № 549 (с последующими изменениями), утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, которым подробно регламентирована законотворческая деятельность Президента России.

Другим Указом Президента РФ от 28.05.2004 (с последующими изменениями) утверждено Положение о государственно-правовом управлении Президента РФ, к основным функциям которого отнесены: подготовка законопроектов для внесения их Президентом в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы; подготовка проектов заключений Президента на законопроекты, принятые Государственной Думой в первом чтении; подготовка предложений о подписании (отклонении) Президентом федеральных законов в случае их соответствия (несоответствия) Конституции и федеральным законам; подготовка проектов указов, распоряжений и поручений Президента, а также проектов распоряжений Администрации Президента и другие (п. 4 Положения).¹⁸

Также, для обеспечения  взаимодействия Президента с палатами Федерального Собрания в состав Администрации  Президента введены должности полномочного представителя Президента.

Взаимодействие Президента и Федерального Собрания прослеживается на всех этапах прохождения законопроекта. Ежеквартально Аппарат Государственной Думы информирует Президента о поступивших на рассмотрение Государственной Думы законопроектах, стадиях их рассмотрения, в том числе о получении заключения Правительства Российской Федерации, о результатах рассмотрения принятых Государственной Думой законов в Совете Федерации.¹⁹

В соответствии с Конституцией одной из форм участия Президента в законодательном процессе является право главы государства отклонить федеральный закон. Право вето Президента на принятые Федеральным Собранием законы стимулирует повышение их качества, устранение имеющихся пробелов и дефектов. «Зачастую гораздо эффективнее сама угроза наложения вето, высказанная Президентом еще на стадии рассмотрения законопроекта»²⁰.

Не утратил  своей актуальности вопрос о праве  Президента возвращать федеральные  законы без рассмотрения по существу. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 22.04.1996 признал за Президентом право возвращать закон в соответствующую палату парламента в случае нарушения установленного Конституцией порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона.²¹ По мнению Путятиной А.Г., названное постановление Конституционного Суда имеет исключительное значение для нормализации процесса законотворчества с точки зрения гарантий эффективного взаимодействия властей.

К формам взаимодействия Президента и Федерального Собрания в законотворческом процессе следует  отнести и ежегодные послания Президента о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики, право на обращение  с которыми предоставлено Президенту п. "е" ст. 84 и ч. 3 ст. 100  Конституции. В связи с особым положением главы государства, избранного народом, Федеральное Собрание не может быть свободным от провозглашаемых при этом целей и приоритетов в развитии государства. Однако это не означает их директивности по отношению к Федеральному Собранию, поскольку в системе разделения властей парламент как орган законодательной власти, реализующий политику в законах, самостоятелен.

Помимо ежегодных  посланий, Президент РФ с той же периодичностью направляет парламенту бюджетные послания, в которых говорится об основных направлениях бюджетной политики. Цель таких посланий состоит в обосновании бюджета, представляемого Правительством для принятия в Государственную Думу, в основу которого положены "долгосрочные приоритеты развития страны".²² Например, бюджетные послания Президента РФ Федеральному Собранию от 23 июня 2008 г., 29 июня 2010 г.²³

В период с 1994 по 2009 годы  Президентом Федеральному Собранию направлено 16 ежегодных посланий; в 1997 году и в течение 1999-2010 годов - 13 бюджетных посланий, в которых определялись основные направления и задачи внутренней, внешней и бюджетной политики, пути  и механизмы их решения и реализации.

Ежегодное послание Президента РФ к Федеральному Собранию относится к специальным инструментам, с помощью которых глава государства реализует и свои права в области прав человека.

Послание  Президента представляет собой вид  деятельности закрепленной в Конституции  РФ, в котором глава государства  обращается к Федеральному Собранию, государственным органам власти, населению и где рассматривается положение дел в стране, определяются основные направления внутренней и внешней политики государства и подводится итог сделанному.²⁴

Анализ содержания посланий Президента показывает, что все они характеризуется наличием общей линии государственной политики, осуществляемой Президентом. При этом каждое послание на определенный год имеет собственную предметную схему постановки целей и изложения механизмов их решения.

Так в Послании Федеральному Собранию от 12.11.2009, в котором Президент Медведев, в частности, отметил, что в основе его представления о будущем лежит глубокая убежденность в необходимости и возможности обретения Россией статуса мировой державы на принципиально новой основе. В этом же Послании в числе приоритетов названа поддержка людей, оказавшихся в трудной ситуации, ключевой задачей определено  обеспечение ветеранов жильем; создание условий для трудоустройства людей, особенно тех, кто находится под риском увольнения, переориентация отечественной экономики на реальные потребности людей, модернизация экономики.²⁵

По смыслу Конституции, развитие ее основных стратегических установок, а также положений  посланий Президента, должно осуществляться путем принятия федеральных законов как актов, юридическая сила которых следует сразу за высшей, которой обладает Конституция. В реальности, существующие правовые акты стратегического характера имеют правовую форму подзаконных актов Президента РФ и Правительства РФ и единая регламентация наименования, структуры, содержания, порядка принятия и реализация этих стратегий отсутствует. ²⁶

Ряд направлений  внутренней и внешней политики государства, определенные в Послании Президента, реализуются в принимаемых Федеральным  Собранием федеральных законах. В качестве примера  можно привести принятие в текущем году Федерального закона о создании под Москвой Центра нанотехнологий  «Сколково».