Основы взаимодействия Президента РФ и Федерального Собрания

При исследовании вопроса о взаимодействии Президента и Федерального Собрания в законодательном  процессе нельзя оставить без внимания и обсуждаемую учеными проблему отсутствия четкого регламентирования вопроса о том, какие правовые отношения должны быть урегулированы исключительно федеральными законами, а какие - указами и распоряжениями Президента.

На наличие  такой проблемы указывают В. В. Гончаров и С. М. Жилин, по мнению которых в Конституции довольно детально закреплены лишь случаи, когда должны быть приняты федеральные конституционные законы.²⁷

Данная ситуация усугубляется тем, что споры о  компетенции между Федеральным Собранием и главой государства на основании ст. 125 Конституции РФ подлежат разрешению только Конституционным Судом РФ, который фактически легализовал указное нормотворчество главы государства, сославшись на наличие у него скрытых полномочий, предусмотренных ст. 80 Конституции РФ.²⁸

Конституция РФ (ст.114) несколько ограничила законодательные  полномочия Государственной Думы в  бюджетной сфере, закрепив исключительные полномочия по разработке федерального бюджета за Правительством Российской Федерации, а специфика принятия бюджета такова, что без Правительства Российской Федерации бюджет страны не может быть принят.²⁹

С учетом изложенного, взаимодействие Президента и Федерального Собрания в области законотворческого  процесса для современной России имеет особое значение, поскольку проводимые реформы требуют качественного обновления федерального законодательства.

 

 

 

2.2 Взаимодействие в назначении должностных лиц.

Конституцией  РФ и федеральным законодательством  закреплено, что большая часть  полномочий Президентом осуществляется совместно с Федеральным Собранием. К таким полномочиям относятся полномочия, связанные с формированием и участием в деятельности федеральных органов государственной власти.

Полномочия  Президента в этой сфере вытекают из его конституционно закрепленной функции обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а также из конституционно закрепленного разделения властей, с присущей ему системой «сдержек и противовесов», проявляющейся, в частности, во взаимодействии различных ветвей власти в формировании федеральных органов государственной власти.

Формирование федеральных органов государственной власти достигается двумя путями: либо Президент назначает определенных должностных лиц, а Федеральное Собрание одобряет их назначение, либо парламент назначает, а кандидатуры предлагает Президент.

Так, Президент в соответствии со ст. 111 Конституции с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства РФ.

Также, в соответствии со статьей 128 Конституции по представлению  Президента Советом Федерации назначаются  судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а судьи иных федеральных судов  непосредственно назначаются Президентом в порядке, установленном федеральным законом. Исходя из статьи 129 Конституции РФ, по представлению Президента Советом Федерации на должность назначается и освобождается от   должности Генеральный прокурор РФ. ³⁰

Федеральное Собрание РФ обладает рядом конкурирующих полномочий с главой государства, а именно: в части освобождения от должности Генерального прокурора РФ. Так, предусмотренное ч. 1 ст. 102 Конституции РФ ничем не ограниченное право Совета Федерации Федерального Собрания РФ освобождать от должности Генерального прокурора РФ с "легкой руки" Конституционного Суда РФ теперь осуществляется исключительно Президентом РФ. Более того, глава государства присвоил себе также и полномочия по назначению лиц, исполняющих обязанности генерального прокурора страны, хотя крайне логичным было бы, чтобы это осуществлял Совет Федерации Федерального Собрания РФ, который уполномочен назначать самого Генерального прокурора России.³¹

Кроме того, согласно статьям 83, 103 Конституции по представлению главы государства Государственной Думой назначается на должность и освобождается от должности Председатель Центрального банка РФ на срок, предусмотренный ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

 

2.3 Ответственность Президента РФ и Федерального Собрания РФ.

Конституционная ответственность представляет собой  неблагоприятные последствия, которые  наступают в случае отступления  от конституционно-правовых требований полномочных органов государства, его должностных лиц, а также  иных субъектов политической деятельности.

В данном разделе  мы исследуем только такие виды конституционной  ответственности, как  роспуск Государственной  Думы (ч. 3 ст. 117) и отрешение Президента от должности (ст. 93).

Сущность конституционной  ответственности проявляется в лишении определенных прав органов и лиц государственно-властных отношений, смещении их с должности вследствие отрицательной оценки их деятельности.

Основным  законом предусмотрено три основания  досрочного прекращения полномочий Президента.

Чтобы обеспечить непрерывность осуществления президентской власти, Конституция предусматривает случаи досрочного прекращения полномочий Президента, определение их последствий предусмотрены для обеспечения непрерывности осуществления президентской власти.³²

Согласно части 2 ст. 92 Конституции полномочия Президента досрочно прекращаются в случаях: его отставки; стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия; отрешения от должности.³³

Порядок досрочного прекращения полномочий Президента в случае его отрешения от должности урегулирован в ст. 93 Конституции РФ.

Отрешение Президента от занимаемой должности, иначе - импичмент (англ, impeachment, от impeach - порицать, обвинять в преступлении (особенно против государства) - конституционный метод борьбы за власть. Он предусмотрен в конституциях ряда стран, главным образом англосаксонских, и некоторых других государств - бывших британских колониях. Для России импичмент - это конституционно-правовая новелла ³⁴.

Баглай М. В. также считает, что Конституция РФ предусматривает возможность принудительного отрешения Президента от должности на основании обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Этот институт, известный в зарубежном конституционном праве как «импичмент», является сильной гарантией против злоупотребления властью и нарушения главой государства конституционных порядков. Этот институт всегда предполагает сложную процедуру и применяется весьма редко - в США, например, за более чем двухсотлетнюю историю было только две попытки отстранения Президента от должности в порядке импичмента, но обе они закончились безрезультатно.³⁵

По смыслу ст. 93 Конституции для  отрешения Президента от должности требуется инициатива не менее одной трети депутатов Государственной Думы, причем при наличии заключения специальной комиссии, образованной Думой.

В самой процедуре  отрешения Президента задействованы  обе палаты Федерального Собрания, Конституционный Суд и Верховный  Суд. Государственная Дума выдвигает  обвинение против Президента, которое должно быть подтверждено заключением Верховного Суда. Конституционный Суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Совет Федерации отрешает Президента от должности. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат.

Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято  не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

В развитие Конституции  в Регламентах обеих палат  Федерального Собрания установлен порядок рассмотрения вопросов об отрешении Президента РФ от должности (Регламент Совета Федерации)  и порядок выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ (Регламент Государственной Думы).

Во всех предусмотренных  Конституцией случаях досрочного прекращения полномочий Президента его обязанности временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Однако исполняющий обязанности не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

Исходя из изложенного, действующей Конституцией РФ установлены  такие основания для постановки вопроса об отрешении Президента, при которых оно практически  невозможно.

При исследовании вопроса об ответственности высших органов государственной власти России, следует остановиться и на положениях статьи 112 Основного закона, которой Президент наделен правом роспуска Государственной Думы.  

Право Президента распустить Государственную Думу является одним из ключевых вопросов взаимоотношений Президента, Федерального Собрания и Правительства.

В России смысл конституционного  роспуска  нижней  палаты парламента не имеет ничего общего с природой этого института ни в парламентарной,  ни в смешанной республике. Если  в  парламентарных  странах  роспуск нижней палаты парламента обычно связан с  правительственным  кризисом или  с  интересами  партии  (коалиции партий),  имеющей большинство в парламенте,  а в смешанной  республике  - это  способ  вынесения спора между президентом и парламентом на суд народа,  то в России - это конституционно запрограммированный  результат  конфликта  Президента и Государственной  Думы,  конфликта,  который   Президент практически всегда может решить в свою пользу.³⁶

Статьей 109 Конституции регламентированы все случаи досрочного роспуска нижней палаты парламента, согласно которой Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции РФ.³⁷

 Исходя из  п. «б» ст. 84, ч.3 ст. 92 Конституции право роспуска Государственной Думы предоставлено только Президенту, исполняющий обязанности Президента таким правом не обладает. При этом роспуск Государственной Думы может быть осуществлен лишь по основаниям, предусмотренным в Конституции РФ.

Роспуск Государственной  Думы является крайним средством  преодоления разногласий между  законодательной и исполнительной властями - Государственной Думой  и Правительством. В том случае, если различного рода согласительные процедуры между ветвями власти не привели к положительному результату, Президент РФ, в чьи функции согласно статье 80 Конституции РФ входит обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, вправе распустить Государственную Думу. Как роспуск Государственной Думы, так и отставка Правительства являются взаимосвязанными конституционными формами ответственности этих государственных органов за свою деятельность.

Первый случай,  в котором Президент может  распустить нижнюю  палату  Федерального  Собрания,  предусмотрен в процедуре  формирования Правительства РФ.

Согласно ч. 4 ст. 111 Конституции, если Государственная  Дума трижды отклоняет представленные Президентом кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации, то Президент сам назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. В соответствии с ч. 4 ст. 111 Основного закона, Государственная Дума может выразить недоверие Правительству. После этого Президент вправе объявить об отставке Правительства  либо   не  согласиться  с  решением  Государственной  Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент принимает одно из следующих решений: а) объявляет об отставке Правительства, б) распускает Государственную Думу (ч. 3 ст. 117).

Вопрос о  доверии Правительству может  поставить перед Государственной  Думой Председатель Правительства. Если Государственная Дума в доверии отказывает, то Президент в течение семи дней принимает одно из следующих решений: а) об отставке Правительства; б) о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов (ч. 4 ст. 117).

Статьей 109 Конституции  РФ предусмотрены и основания, препятствующие роспуску Государственной Думы. Так, Дума не может быть распущена: по основаниям ст. 117 Конституции в течение одного года после ее избрания (ч. 3 ст. 109); с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации (ч. 4 ст. 109); в период действия на территории РФ военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ (ч. 5 ст. 109).³⁸

Строгое регламентирование  роспуска Думы и ограничение прав Президента в этой области свидетельствуют о том, что роспуск Думы рассматривается как явление экстраординарное и нежелательное. Но при всех случаях роспуска Государственной Думы Совет Федерации продолжает свою деятельность, обеспечивая непрерывность представительской власти.

Отношения между Президентом  России и Государственной Думой, выражающиеся в полномочии главы  государства распустить нижнюю палату законодательного органа,  и отношения  между Государственной Думой  и Правительством, так тесно переплетенные между собой в  Конституции  России, являются главным выражением формы правления Российского государства.³⁹

 

 

 

2.4 Иные вопросы  взаимодействия Президента РФ  и Федерального     Собрания  РФ.

К вопросам взаимодействия Президента и Федерального собрания, помимо законотворческого процесса, назначения круга должностных лиц,  отрешения Президента от должности и роспуска Государственной Думы, относятся  также вопросы назначения выборов Президента и Государственной Думы.