Полномочия и акты Президента РФ

2.1. Право вето на законопроекты  со стороны Президента РФ

Указы и распоряжения Президента РФ принимаются по вопросам предметов ведения федерации и не могут противоречить Конституции и федеральным законам (ст. 90 Конституции РФ). Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории России.

Конституцией не определяется правовое различие указа и распоряжения. Вместе с тем, распоряжением президента РФ дано следующее толкование:

• указ — решения президента нормативного характера, то есть предписания, рассчитанные на постоянное или многократное действие, а также решения о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий РФ, о помиловании;
• распоряжение — решения президента по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации президента РФ; при этом распоряжения не должны содержать предписаний, носящих нормативный характер.

К слову, правом давать официальное разъяснение отдельных положений указов и распоряжений наделено Государственно-правовое управление президента РФ (ГПУ).

Проекты актов президента РФ могут быть подготовлены администрацией президента, либо федеральными органами исполнительной власти (в последнем случае, на рассмотрение президенту РФ проект акта вносится за подписью Председателя Правительства РФ). После согласования акта в администрации, он направляется на юридическую экспертизу в ГПУ, а затем передаётся для согласования с соответствующим помощником Президента РФ.5

Согласованные с ГПУ и помощниками президента проекты указов и распоряжений представляются непосредственно заведующим Канцелярией президента РФ руководителю Администрации президента, который принимает решение о готовности проекта к представлению президенту либо о необходимости доработки документа.

С целью понять феномен поручений рассмотрен их правовой статус, их восприятие и интерпретация органами исполнительной власти, смысл существования поручений Президента в контексте современного конституционального и политического состояния президентуры в России. Ежегодно Президент Российской Федерации дает 1000-2000 и более поручений органам исполнительной власти и своей Администрации. Следовательно, поручения принимаются в таком же - или большем - количестве, что и указы и распоряжения Президента: это свидетельство их значимости в деятельности Президента и в системе государственного управления России в целом. Поскольку поручения Президента не публикуются в официальных изданиях, не имея доступа к документам аппарата Президента исследовать их можно лишь на основании косвенных данных. Такие данные содержатся в публикуемых правовых актах Президента и Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств, органов государственной власти субъектов РФ, в отчетах Главного контрольного управления Президента.

Поручение - один из правовых актов Президента? Поручения Президента обладают многими характеристиками правового акта; соответственно, мы можем попытаться рассмотреть их как вид правовых норм. Поручения Президента содержат волеизъявление властного субъекта: во всех обнаруженных нами случаях, это прямое указание Президента предпринять какое-либо действие. Это указание оформляется документально: некоторые акты министерств и ведомств, цитирующие поручения Президента, ссылаются на конкретный документ, имеющий дату принятия, и исходящий регистрационный номер. Единственное, что отличает в этом отношении поручения от большинства других правовых документов - отсутствие названия (заголовка), т.е. одного из элементов оформления правовых актов.

Поручение - акт индивидуальный, адресный: в каждом случае указывается исполнитель-адресат поручения, которым может являться как министерство (ведомство) в целом, так и отдельное должностное лицо. Список потенциальных исполнителей оказывается достаточно разнообразным: поручения адресуются Правительству РФ и его председателю, отдельным министерствам (мы не обнаружили никаких ограничений, в том, что касается перечня затронутых министерств и ведомств), министрам, главам и правительствам субъектов РФ, Администрации Президента и ее руководителю, полномочным представителям Президента и действующим при нем органам и должностным лицам (советы, комиссии и т.д.). Сам Президент в своем указе от 6 ноября 1996 г. предписывает выполнять поручения всем "федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации"; комментаторы называют в числе адресатов "должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации и других организаций" . Таким образом, сфера действия поручений охватывает всю государственную систему исполнительной власти и собственно президентские структуры.6

 У поручений ярко выраженный обязательный характер. Один из немногих "регулярных" актов Президента, где упоминаются его поручения – названный указ об усилении контроля за исполнением поручений и ответственности за их невыполнение (№ 1536 от 6 ноября 1996 г.). Структура и формулировки этого указа полностью соответствуют структуре других президентских указов, посвященных контролю и ответственности в связи с выполнением/ невыполнением классических правовых актов высших органов государственной власти: указов Президента, постановлений Правительства, федеральных законов. Процитируем некоторые положения этого указа: он предписывает "безусловное и своевременное исполнение поручений"; "руководители федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации несут персональную ответственность за своевременное и полное исполнение поручений Президента Российской Федерации"; требуется "ввести во всех федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации систему упреждающего контроля, для чего обязать руководителей ... заблаговременно представлять ... информацию о принятых мерах по исполнению поручений Президента Российской Федерации с последующим докладом в установленные сроки об итогах проделанной работы"; "вносить представления о привлечении должностных лиц, виновных в несвоевременном или ненадлежащем исполнении либо неисполнении поручений главы государства, к дисциплинарной ответственности". Сроки выполнения поручений, как правило, указываются в них же. Ответственность может быть весьма суровой: так, в указе от 16 января 1996 г., отстраняющем

 Наконец, поручения имеют и не связанные с контролем правовые последствия. Многие ведомственные и региональные правовые акты принимаются на основании поручений, которые упоминаются наряду с другими актами Президента и Правительства. Органы исполнительной власти включают поручения в число "юридических оснований для издания приказа" . Сами поручения не являются актами нормативными - их выполнение обязательно лишь для адресата, - но при их исполнении могут приниматься как административные, так и нормативные акты.7

 Содержание поручений, по-видимому, не имеет устойчивых ограничений или спецификации. Однако, можно выделить несколько типичных ситуаций, регулируемых с их помощью. Во-первых, можно различать поручения, предписывающие конкретное действие, и поручения, предписывающие разрешить проблему, без уточнения способа решения. В первом случае речь может идти о выделении денежных средств (в виде кредитов, ссуд, субсидий и т.д. - как правило, уточняется сумма), о предоставлении налоговых и иных льгот, о проведении экспертизы и т.д. Во втором случае не представляется возможным как-то ограничить сферу применения поручений: они могут предписывать разрешить любую проблему, потенциально входящую в сферу ведения исполнительной власти. Во-вторых, поручения могут носить организационный характер (быть связанными с кадровыми вопросами, с организацией деятельности органов исполнительной власти и Администрации Президента) либо быть направленными на изменения в обществе. Таким образом, в роли объекта, на регулирование положения которого направлено волеизъявление, могут выступать либо органы управления, либо представители частных структур, предприятия разной формы собственности, группы населения.

Наконец, поручения Президента могут прямо предписывать разработку нормативного или административного акта, или же лишь подразумевать ее. Однако правовой анализ поручений сталкивается с несколькими проблемами. Во-первых, неясно, насколько поручения соответствуют конституционным полномочиям Президента. Согласно тексту Конституции, в полномочия главы государства не входит руководство исполнительной властью на всех уровнях, он может лишь руководить работой Правительства.

Возможность отдавать непосредственные указания другим органам исполнительной власти или должностным лицам не предусмотрена. Конституционный закон о Правительстве РФ расширяет полномочия главы государства, переводя в его непосредственное подчинение "силовые" министерства и ведомства (ст. 32); однако, обнаруженные нами ссылки на поручения относятся прежде всего к административным структурам, не входящим в этот список. Та же неопределенность относится к содержанию поручений: Конституция предполагает, что Президент может принимать индивидуальные акты, и указывает на их возможное содержание - назначения на должность, освобождение от должности, вынесение кандидатур при назначении (ст.83), приостановка действия ряда актов исполнительной власти (ст85), решения об амнистии, награждение государственными наградами (ст.89), и т.д. Некоторые полномочия при этом очевидным образом подразумеваются (например, временное отстранение от должности в случае, если назначение и отставка осуществляются Президентом, конкретные указания лицам, непосредственно ему подчиненным и т.д.). Однако содержание поручений, актов индивидуальных, не соответствует этому списку, равно как и подразумеваемым полномочиям; оно не соответствует и более общим конституционным полномочиям главы государства.

С точки зрения содержания, таким образом, конституционным полномочиям Президента соответствуют лишь поручения, адресованные его Администрации и иным непосредственно подчиненным органам, а также некоторые поручения, адресованные Правительству и его председателю. Во-вторых, и это во многих отношениях более важно, юридически поручение не имеет права на существование: ни в одном тексте не устанавливаются поручения как правовые акты. Согласно Конституции, всю свою правовую деятельность Президент осуществляет путем принятия указов и распоряжений; никакие иные формы не предусмотрены. Президент в своем указе, посвященном мерам контроля, говорит о поручении как о факте, но не ссылается на правовые основы его существования. В российском праве "поручение" вообще не рассматривается как форма правового взаимодействия, за исключением некоторых отношений, регулируемых гражданским правом8.   

С точки зрения формы поручение как правовой акт не существует, - и именно таково мнение многих юристов, с которыми мы обсуждали этот вопрос. Это ставит перед нами две проблемы: что такое поручение, если не правовой акт? Каковы функции этой неправовой, но распространенной и действенной формы властного волеизъявления? Использование термина Один из возможных путей поиска ответа - анализ значений, в которых термин "поручение" употребляется в документах. Прежде всего, разумеется, поручения Президента рассматриваются авторами постановлений, приказов, распоряжений и положений как отдельный документ, имеющий правовую силу. Но каков статус этого документа? В постановлениях Правительства РФ и некоторых ведомственных актах поручения перечисляются наряду с официально установленными правовыми актами Президента. Глава государства сам подает пример такого однопорядкового перечисления: "проверить исполнение принятых начиная с 1 января 1994 года указов, распоряжений и отдельных поручений Президента" (указ от 2 декабря 1996 г., п.2).

Поручение предстает здесь как равный другим акт, отличающийся своим индивидуальным характером. Президенту вторят руководители федеральных ведомств: "оформлению приказами подлежат... указы, распоряжения, поручения Президента Российской Федерации" . Тем самым легальность поручений как распорядительных актов, их принципиальное равенство другим исходящим от Президента правовым нормам не подвергается сомнению представителями органов исполнительной власти. Однако понятию не хватает определенности. Следы этой неопределенности мы встречаем во многих документах, где поручение рассматривается как качественно отличное от указов и распоряжений явление . Здесь поручение Президента выступает как указание вообще, чистое волеизъявление. Правовое же оформление этого волеизъявления соответствует нормам Конституции и принимает вид указа или распоряжения. В данной ситуации возможны две разные трактовки этой общей позиции. В одних случаях поручение содержится в президентских правовых актах, т.е. является их содержательной частью: речь может идти о "заданиях, поручениях и мероприятиях, подлежащих реализации", которые предусмотрены цитируемыми тут же указами главы государства или постановлениями Правительства. В других -сами указы и распоряжения представляются чиновникам проявлением, конкретизацией поручения: "приказываю... в соответствии со следующими поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации: указы Президента ... , постановления Правительства ... , распоряжения Правительства ... . Поручение, таким образом, оказывается синонимом волеизъявления главы государства или Правительства вообще, независимо от способов его выражения. Парадоксальным образом, в некоторых ведомственных актах разные подходы (использование термина в разных значениях) присутствуют одновременно. Это совершенно не характерно для других слов, обозначающих волеизъявление Президента: термины "указ" и "распоряжение" используются только для обозначения соответствующих правовых актов; термины "решение", "задание" или "указание" встречаются крайне редко и всегда подразумевают ссылку только на содержание, - как правило, они тут же сопровождаются уточнением, касающимся того, в каком именно акте содержится данное волеизъявление. Подобное расплывчатое, недифференцированное словоупотребление отражает, на наш взгляд, столь же недифференцированное восприятие исходящих от Президента решений и указаний. Для органов исполнительной власти глава государства является не символом и не одним из элементов политической системы, а начальником, имеющим право распоряжаться.9

Соотношение поручений с другими актами оказывается абсолютно неважным, поскольку все они подлежат исполнению в равной степени. Однако подобное восприятие Президента как "абсолютного главы" противоречит догматическим правовым установкам: в условиях "демократизации" российской правовой и политической системы ни Президент, ни государственные чиновники не могут полностью отказаться от правовой дифференциации норм в пользу признания абсолютной власти главы государства. Поручение принимает на себя эти противоречия и эту неопределенность: и для той, и для другой стороны оно может предстать в виде легального акта, либо в виде указания, легитимированного "верховным авторитетом" главы государства. Последний аспект доминирует: как показывают цитированные документы, прежде всего указы, ни сам Президент, ни федеральные служащие не ищут каких-то иных оснований для легитимации поручений. Если следовать этой логике, то чем более нагруженными правовым содержанием становятся понятия "указ" и "распоряжение", тем менее определенным должна становиться дискреционная отдушина - поручение. Отчасти это подтверждается тем, что своеобразный "всплеск" нормативной активности вокруг поручений начинается, судя по нашим документам, в 1995-96 гг., т.е. в то время, когда правовая неопределенность переходного периода стала замещаться более систематизированным и регулярным правовым опосредованием решений органов власти.

Это обособление поручений косвенно отражается в текстах, что дает еще одну возможную трактовку понятия. Поручения выступают здесь как самостоятельный вид волеизъявления, который не связан с указами и распоряжениями (они не упоминаются), не является правовым актом, но, в то же время, остается обязательным. В этом отношении интересны положения Регламента Правительства РФ. Правительство, как и Президент, дает поручения органам исполнительной власти. В отличие от Президента, однако, оно не выходит при этом за рамки своих полномочий и закрепляет в регламенте свое право на издание таких документов. Здесь мы имеем возможность увидеть поручение в совершенно ином контексте, не связанном непосредственно с Президентом; иными словами, это пример того, как может пониматься поручение, когда возникает необходимость в его правовом определении, пусть и по отношению к другому потенциальному автору. "Правительство на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации, а также принимает иные акты, не имеющие правового характера, и дает поручения федеральным органам исполнительной власти, соответствующим должностным лицам" .