Полномочия и акты Президента РФ

Окутывающая поручения как вид распорядительной деятельности магическая оболочка присутствует и здесь: поручения Правительства не относятся ни к издаваемым им постановлениям и распоряжениям (правовым актам), ни к "иным актам, не имеющим правового характера". Но что это тогда? Даже при попытке определения поручение оказывается в полном смысле слова вне права, не являясь ни правовым, ни неправовым. Оно неопределяемо, оно просто существует.10

Вывод

Расплывчатость трактовки сохраняется и в немногочисленных попытках прямой легитимации или прямого комментария поручений чиновниками из Администрации Президента. В отчете Главного контрольного управления Президента за первое полугодие 1998 г. различаются указы Президента, его распоряжения и "прямые поручения" как разные виды актов . Но там же мы встречаем упоминание о "поручениях, содержащихся в указах и распоряжениях Президента" и, наконец, все волеизъявления главы государства характеризуются как поручения . Существование делопроизводственных различий между "поручениями" вообще и "прямыми поручениями" не вносит ясности в природу явления. Специальный комментарий, посвященный характеристике и легитимации поручений, еще более расплывчат: речь идет об обязательном исполнении "принятых нормативных актов, независимо от того, идет ли речь о федеральном законе либо указе, распоряжении или поручении главы государства" . Нормативная сила поручений принципиально ставится на один уровень с законом. И, в то же время, "прямые поручения (указания) Президента Российской Федерации не являются нормативными актами" . По сути, здесь, как и в других цитированных документах, разъяснение и легитимация сводятся к одной простой формуле: "воля Президента". Такое восприятие в известной степени рутинизировано, по крайней мере - в президентской Администрации. Проблематика контроля за исполнением поручений - одна из ведущих в издаваемом Администрацией бюллетене "Президентский контроль"; привычность и обыденность понятия ведет к тому, что в этом бюллетене существует специальная рубрика "Президент дал поручение". Ведомственные и региональные правовые документы также регулярно упоминают поручения без попыток определиться относительно его статуса.

2.2 Поручения и президентская  власть Президентская власть в России

Поручения и президентская власть Президентская власть в России традиционно рассматривается в литературе как "сильная"; много говорится о "суперпрезидентстве", где глава государства абсолютно доминирует в системе властных институтов как за счет своих конституционных полномочий, так и благодаря их возможному превышению . Однако, многие авторы, напротив, подчеркивают слабость президентской власти в России: отсутствие "президентской партии", урезанные полномочия в отношении Государственной Думы (ограниченная возможность роспуска), незначительные возможности влиять на государственные институты вне "президентского домена", т.е. на органы власти регионов и на несиловые министерства и ведомства, тем более -на парламент; наконец - отсутствие собственной системы властных институтов, на которую Президент мог бы опираться.

Наиболее оправданной нам представляется динамическая трактовка президентуры в России: на сегодняшний день в стране нет устоявшейся президентской власти, которой можно было бы приписать определенные характеристики; есть лишь активный процесс становления склонной к авторитаризму президентуры в борьбе с силами, направленными на фрагментацию государства. "В целом наше президентство попросту несложившееся" . Поручения, с этой точки зрения, являются не проявлением "суперпрезидентства", а инструментом его возможного становления, способом увеличить вероятность создания сильной президентской власти. Чтобы проанализировать применение этого инструмента, необходимо остановиться подробнее на трех проблемах: функции поручений в рамках реализации президентской власти, их связанность с институциональными традициями и роль Администрации Президента в использовании поручений. Говоря о функциях поручений мы имеем в виду прежде всего соответствие последних некоторым априорным характеристикам роли главы государства и главы исполнительной власти: обеспечение управляемости и управления в масштабах всей страны, усиление роли Президента по отношению к его формальным полномочиям и в контексте конкуренции со стороны других властных структур, сохранение Президентым личной власти. Эти характеристики соответствуют предложенному динамическому описанию президентской власти в России и могут рассматриваться как критериальные применительно к возможному исходу процесса становления президентуры, в зависимости от успеха - неуспеха в их приобретении.11

Три функции представляются очевидными: расширение сферы президентской власти; осуществление централизованного оперативного управления исполнительной властью; возможность прямого воздействия на потенциальные клиентелы, либо иных форм предоставления благ в обмен на политическую поддержку. Через поручения Президент осуществляет прямое воздействие как раз на те институты, которые теоретически подчиняются лишь Правительству. В результате его контакт с федеральными и региональными органами исполнительной власти освобождается от правительственной нестабильности, от частой смены министров и вице-премьеров, не говоря уже о смене кабинета в целом. Благодаря поручениям некоторое единство исполнительной власти сохраняется не только на уровне общих норм, но и в конкретной, строго контролируемой Президентом деятельности. Видимо, совершенно неслучайно цитированный указ главы государства о контроле за выполнением поручений (ноябрь 1996) принят одновременно с организацией выборов губернаторов в большинстве краев и областей (осень 1996): обеспеченная выборами легитимность новых региональных лидеров уравновешивается таким образом легитимацией через указ "бесстатусных" актов, не нуждавшихся в этом ранее.

Впрочем, Президент использует поручения и в отношениях с Правительством, -как при указании на конкретное действие, так и в рамках законопроектной деятельности, подготовки постановлений Правительства и указов Президента: "Проекты указов и распоряжений Президента..., затрагивающие вопросы, отнесенные к компетенции Правительства... направляются Правительству Российской Федерации поручением Президента Российской Федерации или письмом Руководителя Администрации Президента" . В целом можно говорить о попытке свести всю систему исполнительной власти к положению президентской администрации, безусловно ему подчиненной во всех отношениях.

Исключением остаются лишь сферы, отнесенные к компетенциям субъектов федерации: здесь региональные власти ревниво не допускают вмешательства власти федеральной. Это расширение сферы президентских полномочий не проходит легко и безболезненно. Если не существует формальных протестов против поручений, как формы вмешательства, то выполнение поручений не является абсолютным. Отчеты Главного контрольного управления Президента пестрят упоминаниями о невыполненных поручениях, что и установлено в результате проверок. Сам факт принятия специального президентского указа, последующая ведомственная активность по организации контрольных мероприятий, свидетельствуют о недостаточной силе поручений, которые в этом отношении оказываются не более действенными, чем другие акты Президента. Нам хотелось бы подчеркнуть уже упоминавшуюся особенность: это сопротивление аналогично сопротивлению указаниям центра вообще; легитимность именно поручений как особого акта - и расширение за их счет президентских полномочий - не подвергается сомнению. Однако, судя по тем же отчетам, индивидуализированный контроль значительно повышает шанс поручений быть исполненными, по сравнению с другими актами, особенно – с актами общего характера. В условиях паралича судебной системы это вполне объяснимо.

Неизбежно связанная с подобной оперативностью дискреционность, с одной стороны, также свидетельствует о расширении полномочий Президента, но уже не в сфере предмета регулирования или иерархических отношений, а в сфере видов деятельности. С другой стороны, она вполне соответствует и традиционной "мобилизационности" российского государственного управления , и условиям "чрезвычайности", в которых продолжает функционировать постсоветское государство. Фактически, все поручения Президента относятся лишь к вопросам, требующим чрезвычайных решений (энергетический кризис в Приморье, угроза банкротства крупного предприятия, проблема задолженностей и т.п.); однако, какая проблема современного государственного управления в России не является чрезвычайной? В какой-то мере, таким образом, поручение является компромиссом между неуправляемостью и официальным введением чрезвычайного управления, будь то путем использования конституционных полномочий главы государства, или путем установления авторитарного режима в результате переворота. Эту компромиссную роль поручений Президента, видимо, признают российские политические элиты, даже в условиях конфронтации с президентской властью: сомнений в легитимности поручений не высказывает ни Государственная Дума, ни Конституционный Суд, ни региональные институциональные элиты.

Однако дискреционность поручений дает возможность и для более политических, "политиканских" вариантов их использования. Имеющихся в нашем распоряжении материалов достаточно лишь для того, чтобы говорить о возможности подобных действий; однако, некоторые свидетельства достаточно красноречивы. "Во время своей предвыборной кампании Президент побывал в 21 регионе Российской Федерации... Вполне естественно, к приезду главы государства готовились, в том числе надеялись решить злободневные, а порой и перезревшие проблемы. Президент оперативно прореагировал на постановку вопросов, что нашло свое отражение в 179 конкретных поручениях... на 1 декабря 1996 г. исполнено 152 поручения"12 .

 В отличие от мер, реализуемых  через указы и распоряжения главы государства, через постановления Правительства, поручения не только фактически освобождены от правового контроля со стороны политических противников, но и дают возможность осуществлять "точечное", дозированное и индивидуализированное воздействие. Значительная часть поручений связана с выделением бюджетных средств, либо с использованием президентского фонда. "Всего за период с марта по ноябрь  в связи с реализацией поручений главы государства... только из резервного фонда Президента выделено 24,9 млрд. рублей", однако "подавляющее большинство поручений связано с вопросами выделения средств из федерального бюджета" .

Огромное количество поручений предусматривает также выделение кредитов, предоставление или распространение льгот и т.д. Лишь часть поручений приобретает впоследствии вид регулярного правового акта. В этом отношении поручения -бесценный инструмент, которого лишено большинство глав государств. Но результатом может быть и некоторая дисфункциональность поручений, с точки зрения системы управления в целом: они предоставляют возможность для расширения системы частных привилегий, которую можно считать одним из оснований политической и экономической нестабильности в России.

В своей неопределенности, полиморфности поручения являются, во многих отношениях, результатом сохранения традиционных черт российской государственности. Мы уже говорили о "мобилизационном типе развития" и мобилизационном управлении, которое разрушает многоуровневые иерархические связи, делая отношения субординации транзитивными по военному образцу. В этих условиях любой вышестоящий начальник может отдавать распоряжения любому нижестоящему лицу. Критерием легитимности указаний является не сфера легальных полномочий руководителя - если таковая вообще определена, - а его формальный или неформальный ранг в иерархии. Классический принцип StandesgemдЯheit распространяется здесь на власть по отношению ко всем нижестоящим, в условиях неоднозначности вертикальных связей. Отсутствие правовой культуры западного типа также способствует поиску "верховного начальника", абсолютизации его воли, вне зависимости от правовых механизмов распределения полномочий и от правового оформления этой воли. Эта черта многим обязана советскому периоду в развитии российского государства: как раз те решения, которые являлись наиболее обязательными для исполнения обладали наиболее неопределенным правовым статусом. Это прежде всего относится к решениям партийных органов и к "совместным постановлениям" ЦК КПСС, ВЦСПС и Совета министров СССР.

Вместе с тем, именно неопределенные с правовой точки зрения общие указания являлись обязательными, так же как и распоряжения по конкретным вопросам. Показательно, что бурная критика "административно-командных методов", развернутая в СССР в период перестройки и подхваченная российскими неодемократами, лишь отчасти затрагивала эту проблему. В рамках общей дилеммы "распоряжаться или не распоряжаться" не находилось места для уточнения того, каким должно быть распоряжение: индивидуализированным и дискреционным или безличным и ограниченным компетенцией. Сам принцип дискреционности верховной власти серьезному сомнению не подвергался, подразумевалось, что альтернативой авторитарной власти может являться лишь отсутствие властного регулирования. В результате "поручения" и иные подобные формы воздействия достаточно распространены в современной России: наряду с Президентом поручения могут давать, в рамках своей компетенции, федеральное Правительство, министры, главы субъектов федерации и т.д.: поручения Президента - скорее наиболее заметное и наиболее активно используемое проявление общей тенденции, чем исключение. Однако основания для существования поручений не сводятся только к традиционным установкам: вероятнее всего, их широкое использование опирается и на вполне рациональные соображения, связанные с функциональностью данной формы реализации президентской власти. 13

Однако вопрос о том, чья именно воля реализуется в данном случае, остается непроясненным. До сих пор мы говорили о власти Президента, президентуре и президентской власти как о тождественных понятиях. Это во многих отношениях верно, пока речь идет о выяснении места этого института среди других, принципиально сопоставимых с ним институтов. Однако при обращении к внутренней организации президентской власти с неизбежностью возникает необходимость определить роль Администрации в функционировании президентуры. Разумеется, с чисто технической точки зрения Президент не может осуществлять свои полномочия единолично; проблема Администрации особенно интересна в связи с поручениями ввиду их дискреционности. У нас нет достаточной информации для того, чтобы провести сколько-нибудь подробный анализ вопроса; однако можно наметить некоторые возможные пути такого анализа. В Положении об организации контроля за исполнением поручений, принятом в Госкомэкологии, говорится о выполнении "поручений Президента Российской Федерации и его Администрации".

Официальный отчет Главного контрольного управления Президента говорит о контроле за исполнением "поручений Руководителя Администрации Президента Российской Федерации, его заместителей и помощников Президента... данных ими по указанию главы государства" . Фраза типична для подобных документов . Президент, таким образом, может делегировать представителям своей Администрации право давать поручения. Делегируется ли при этом и дискреционность? Вопрос остается неясным, но нам представляется, что это один из критериев, на основании которого можно было бы судить о степени и содержании влияния Администрации и ее руководителя на российского Президента. С точки зрения становления президентуры, чехарда в президентской администрации в 1993-99 гг., не отстающая от министерской, свидетельствует скорее об успешных попытках главы государства эмансипироваться от подчиненных ему структур.14