Полномочия и порядок деятельности Совета федерации

Деятельность Совета Федерации основывается на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов. Основной формой работы Совета Федерации являются его заседания, проводимые открыто. В случаях, предусмотренных Регламентом Совета Федерации, палата вправе проводить закрытые заседания ¹⁰.

Совет Федерации избирает из своего состава тайным голосованием Председателя Совета Федерации и его заместителей. Председатель и его заместители не могут быть представителями одного субъекта Российской Федерации. Председатель Совета Федерации, в частности, представляет на рассмотрение Совета палаты проект повестки дня ее заседания; организует работу Совета палаты; ведет заседание палаты; подписывает постановления Совета Федерации; созывает, в том числе по предложению Президента РФ, Правительства РФ, субъекта РФ либо по предложению комитета Совета Федерации, группы членов Совета Федерации численностью не менее одной пятой от общего числа его членов, внеочередное заседание палаты; ведает внутренним распорядком деятельности палаты; направляет для рассмотрения в соответствующие комитеты Совета Федерации законы, принятые Государственной Думой, а также законопроекты, которые предполагается внести в Государственную Думу; направляет Президенту РФ для подписания и опубликования федеральные конституционные и федеральные законы, принятые Государственной Думой, после их одобрения Советом Федерации; решает вопросы распределения обязанностей между своими заместителями; представляет палату во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, общественными объединениями, а также с парламентами зарубежных государств; решает иные вопросы организации деятельности Совета Федерации.

Заместители Председателя замещают Председателя в его отсутствие, а также осуществляют другие полномочия по вопросам внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с распределением обязанностей между ними.

Председатель Совета Федерации и его заместители  могут быть освобождены от занимаемых должностей решением Совета Федерации, принимаемым большинством не менее  двух третей голосов от общего числа  членов палаты ¹¹.

Статус члена Совета Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, согласно которой члены Совета Федерации обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Кроме того, статус члена  Совета Федерации регулируется Федеральным  законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 5 июля 1999 года № 133-ФЗ) (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 28, ст. 3466) с последующими изменениями.

Деятельность Совета Федерации планируется. Совет Федерации создает Аппарат, который состоит из Секретариата Председателя Совета Федерации, секретариатов заместителей Председателя Совета Федерации, подразделений правового, информационного, аналитического, организационного, документационного и финансово-хозяйственного обеспечения, кадровой службы, аппаратов комитетов Совета Федерации, комиссии по регламенту и парламентским процедурам, других подразделений.

Основными задачами Аппарата Совета Федерации являются правовое, информационно-аналитическое, организационное, документационное и финансово-хозяйственное обеспечение деятельности Совета Федерации и его органов, членов Совета Федерации.

2.2 Законодательная  деятельность верхней палаты  парламента Российской Федерации

Полномочия Совета Федерации определены Конституцией Российской Федерации. Основной функцией палаты является осуществление законодательных полномочий. Помимо того, что Совет Федерации обладает правом законодательной инициативы.

 Регламент Совета Федерации (глава 17) определил несколько форм законодательных инициатив палаты ¹². Они объединены в три группы: 1) проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции, проекты федеральных конституционных законов, проекты федеральных законов; 2) законопроекты о внесении изменений и дополнений в законы РСФСР, законы Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы либо законопроекты о признании утратившими силу актов законодательства СССР, РСФСР и законодательных актов Российской Федерации; 3) поправки к законопроектам.

Основное  содержание деятельности Совета Федерации  в федеральном законодательном процессе заключается в выражении своего согласия или несогласия с принятым Государственной Думой федеральным законом.

Конституция Российской Федерации (ст. 105) предусматривает два варианта одобрения законов Советом Федерации. Первый — когда палата принимает на пленарном заседании специальное решение по закону (его еще называют «выраженным одобрением»), второй — когда палата в течение 14 дней со дня поступления закона не рассматривает его на пленарном заседании («молчаливое одобрение»). Данный механизм практически исключает возможность какой-либо задержки законов на этой стадии. Правда, есть еще один его аспект. Одобрение законов по «умолчанию» очень удобно, когда необходимо поддержать важные, но непопулярные законы, ведь закон принимается без личного голосования членов Совета Федерации. Необходимо отметить, что отклонение законов палатой должно осуществляться только в выраженной форме. Обязательно выраженным способом должен быть рассмотрен федеральный закон, ранее отклоненный Президентом Российской Федерации. Таким образом, вето Президента Российской Федерации может быть преодолено только путем голосования членов Совета Федерации.

Однако молчаливое одобрение можно применить не ко всем законам. Статья 106 Конституции Российской Федерации устанавливает перечень вопросов (федеральный бюджет, налоги и сборы, финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование, денежная эмиссия, ратификация международных договоров, статус и защита государственной границы, вопросы войны и мира), по которым Совет Федерации обязан определиться в выраженной форме.

В случае одобрения  Советом Федерации закон поступает  на подпись к Президенту Российской Федерации, в случае отклонения он возвращается в Государственную Думу. Государственная Дума в свою очередь может либо согласиться с мотивами отклонения Советом Федерации закона, и тогда этот закон «умрет», либо попытаться преодолеть возражения Совета Федерации. Если Государственная Дума подтверждает свое прежнее решение по данному закону квалифицированным большинством голосов депутатов, закон считается принятым и поступает на подпись к Президенту Российской Федерации. Если Государственная Дума полагает возможным доработать закон с учетом замечаний и предложений Совета Федерации, палаты Федерального Собрания проводят согласительные процедуры, пытаясь выработать приемлемую для них редакцию закона. Если Государственная Дума принимает закон в редакции согласительной комиссии, то такой закон, повторно попав в Совет Федерации, рассматривается им по сути как новый закон. Как правило, если закон принят с учетом предложений Совета Федерации, то он одобряется им без каких-либо возражений. В данном случае Совет Федерации выполняет свойственную многим верхним палатам функцию «отлагательного вето» на принятые нижней палатой законы.

Особенность работы Совета Федерации на этом этапе федерального законодательного процесса заключается  в том, что он имеет дело уже  с федеральным законом, а не с законопроектом. Со дня принятия Государственной Думой в третьем чтении законопроект становится федеральным законом. По статусу это не действующий федеральный закон (таковым он становится только после опубликования в официальных изданиях), но уже и не законопроект. К сожалению, законодатель в тексте Конституции Российской Федерации употребил один и тот же термин «федеральный закон» по отношению к разным понятиям. В практике принято различать так называемые федеральные законы в зависимости от этапа законодательной деятельности, на котором они в данный момент находятся. В этом смысле различают несколько видов федеральных законов: «принятый Государственной Думой федеральный закон», «принятый федеральный закон» (к этому виду относятся законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации), «федеральный закон, подписанный (отклоненный) Президентом Российской Федерации», наконец, просто «федеральный закон», в установленном порядке одобренный палатами Федерального Собрания, подписанный Президентом Российской Федерации и опубликованный в официальных изданиях¹³. Отсюда следует, что члены Совета Федерации самостоятельно не вправе вносить в него никаких поправок. Они могут одобрить закон или отклонить его. У членов палаты появляется возможность поработать непосредственно над текстом закона, когда, отклонив закон, Совет Федерации предлагает Государственной Думе создать согласительную комиссию и в рамках ее работы попытаться изменить текст закона. Однако из такого предложения не возникает обязанности Государственной Думы соглашаться с ним (напомним, что Государственная Дума вправе преодолеть отклонение закона Советом Федерации).

Процедура рассмотрения федеральных конституционных законов в Совете Федерации в основном аналогична процедуре рассмотрения в палате федеральных законов. Различия заключаются в порядке одобрения федеральных конституционных законов (для этого требуется квалифицированное большинство голосов членов Совета Федерации — три четверти от общего числа членов палаты). Федеральные конституционные законы подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации, то есть они не могут быть одобрены палатой по умолчанию.

Конституция предусматривает прямой запрет палатам Федерального Собрания самостоятельно пересматривать положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации. Палаты Федерального Собрания в этом случае могут только либо поддержать, либо отклонить предложение соответствующих субъектов права законодательной инициативы о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции. Для поддержания такой инициативы необходимо набрать не менее трех пятых голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.

В отношении  поправок к главам 3—8 Конституции  Российской Федерации предусматривается более простая процедура. Проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вносится в Государственную Думу, там рассматривается в трех чтениях и одобряется не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты. После этого проект закона о поправке к Конституции в течение пяти дней направляется в Совет Федерации. Принятым законом он становится только после одобрения не менее чем тремя четвертями членов Совета Федерации.

В случае отклонения закона о поправке к Конституции  Советом Федерации Государственной Думе может быть предложено создать согласительную комиссию.

В случае принятия Советом Федерации закона о поправке к Конституции Председатель Совета Федерации в течение пяти дней опубликовывает уведомление, включающее текст закона, и направляет его в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.

Затем в течение  года этот закон о поправке к Конституции  рассматривается в регионах. Совет Федерации ведет учет результатов рассмотрения закона законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации и по истечении срока, определенного на рассмотрение, на своем пленарном заседании устанавливает результаты рассмотрения закона о поправке к Конституции. Фактически Совет Федерации определяет наличие необходимого числа постановлений об одобрении закона законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, а также соблюдение ими сроков рассмотрения закона.

На следующем  этапе наступает недельное затишье, которым могут воспользоваться только Президент Российской Федерации или (и) законодательный орган субъекта Российской Федерации, обратившись в Верховный Суд Российской Федерации с обжалованием постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения законодательными органами субъектов Российской Федерации закона о поправке к Конституции. Если Верховный Суд требует пересмотра установленных Советом Федерации результатов рассмотрения, то палата повторно рассматривает данный вопрос.

Если процедура не прерывается обращением в Верховный Суд Российской Федерации, то по истечении семидневного срока со дня установления результатов рассмотрения закона о поправке к Конституции Председатель Совета Федерации должен передать закон Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования. На этом участие Совета Федерации в процедуре рассмотрения закона о поправке к Конституции Российской Федерации заканчивается.

3. Совет Федерации в российской системе разделения властей: реальность и перспективы развития.

С момента  создания верхняя палата российского парламента пережила уже несколько крупных реформ. Большинство аналитиков полагают, что и нынешнее ее состояние является переходным. Основания для такого вывода заключаются в недостаточной эффективности верхней палаты, что отмечается как внешними наблюдателями (в том числе иностранными), так и самими членами Совета Федерации. Основными параметрами дисфункции признаются: место палаты в контексте российского федерализма (в какой степени палата в нынешнем ее состоянии может представлять интересы регионов, а в какой самостоятельно участвовать в их формировании), место палаты в системе разделения властей (в какой степени конституционные полномочия палаты находятся в соответствии с ее реальными функциями, как верхняя палата может реализовать свое стремление к более эффективному участию в законодательном процессе).

В целом перед российской верхней палатой стоит проблема, с которой сталкиваются и в более старых парламентах: как избежать порочного круга и сформировать верхние палаты парламентов таким образом, чтобы они соответствовали своему конституционному предназначению?

Сравнительные исследования показывают, что для успешного  функционирования всякой верхней палаты необходимы три основных условия: она должна быть составлена на других основаниях, нежели нижняя палата; должна обладать достаточными прерогативами для того, чтобы иметь возможность в случае необходимости заставить правительство переосмыслить свою позицию; наконец, она должна быть достаточно легитимна в глазах общества, для того чтобы могла действительно воспользоваться своими прерогативами