Полномочия и порядок деятельности Совета федерации

Традиционно наличие двухпалатного парламента связывают с федеративным устройством государства. Поэтому целесообразно прежде всего ответить на вопрос о специфике российского федерализма в существующей действительности и характере влияния этой специфики на конструирование верхней палаты, каковы значимые исторические особенности данного федерализма.  Склоняюсь к мнению, что российский федерализм находится в переходном периоде от номинального советского федерализма к реальному. Это пограничное состояние определяется как точка неустойчивого равновесия. Общий вектор движения этого федерализма еще не определен. Он может быть устремлен к противоположным полюсам конфедерации или унитаризма, но может основываться на поддержании существующего положения. Исходя из этого, смысл существования верхней палаты может быть определен как перманентный поиск этого вектора. Таким образом, Совет Федерации это не только способ выражения федеративного принципа, но и инструмент формирования федерализма сверху. В свете данного подхода видится, что верхняя палата должна защищать федерализм (как системное явление) от любых деструктивных процессов — притязаний конкретных субъектов Федерации, с одной стороны, и тенденций к «централистским перекосам» со стороны исполнительной власти — с другой ¹⁴.

При оценке современного состояния Совета Федерации как  верхней палаты российского парламента сталкиваются различные представления о его способности влиять на политическую ситуацию. Одни говорят о нем как об очень сильной палате, имеющей исключительно большой объем полномочий, другие, напротив, оценивают его роль как близкую к формальной. Все наблюдатели согласны, что в настоящее время существует серьезное противоречие между конституционным статусом российской верхней палаты и ее реальной ролью в политическом процессе. В России существуют «президентская конституция», «демонстративно вождистская стилистика политического режима», сохраняются традиции авторитаризма. В «архитектуре и композиции» высших органов власти верхней палате отводится в лучшем случае роль «партнера президента»¹⁵. Место верхней палаты в системе разделения властей и ее реальные политические функции наиболее четко выражаются в способах формирования. Процедуры формирования непосредственно связаны со способами легитимации политической системы в целом и верхней палаты в частности. От того, кто, как и для чего входит в состав членов верхней палаты, зависит ее реальное функционирование в политической системе ¹⁶.

Очевидно, что  вопрос о порядке формирования верхней  палаты представляет собой не просто проблему рационального выбора, а в известном смысле открытое пространство для соперничества различных политических сил. На этот факт обращают внимание как члены Совета Федерации, так и некоторые эксперты. Проблема порядка формирования Совета Федерации является «хронической для России». Узкая трактовка противопоставляет понятия «формирование» и «избрание». Это  основано на интерпретации статьи 96, которая говорит об избрании Государственной Думы (ч. 1), но формировании Совета Федерации (ч. 2). В то же время Заключительные и переходные положения Конституции, посвященные формированию первого Совета Федерации, определяют его как избрание, что, очевидно, не исключает возможности именно такой интерпретации понятия «формирование». Различные интерпретации двух слов открывают перспективы разных путей формирования верхней палаты — избрания ее непосредственно населением или делегирования представителей от субъектов Федерации, которое в свою очередь возможно в разных вариантах (исполнение обязанностей по должности, как это было ранее, делегирование от высших органов представительной и исполнительной власти субъекта Федерации, как сейчас, или какой-либо новый вариант в будущем). Сторонники широкой трактовки подчеркивают необходимость выборов верхней палаты непосредственно населением, сторонники узкой, напротив, подчеркивают, что члены Совета Федерации по Конституции представляют избирателей, но не непосредственно, а опосредованно, через представительный орган субъекта Федерации и через высший орган исполнительной власти. Новая формула была выдвинута С.Мироновым. Кандидат в губернаторы идет на выборы с кандидатом (или несколькими кандидатами) в члены Совета Федерации и в случае победы на выборах назначает его представителем в верхней палате (другой представитель избирается законодательным органом власти региона). Данный подход к формированию Совета Федерации нашел отражение в проекте Федерального Закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»¹⁷.

Вторым условием успешного функционирования верхней  палаты видится, как было отмечено выше, ее способность заставить правительство переосмыслить свою позицию по проблемам законодательства.

Самостоятельным фактором успеха верхней палаты признается ее легитимность, позволяющая (или не позволяющая) любой верхней палате реализовать свои конституционные прерогативы. Понятие легитимности, как известно, отнюдь не сводится к законности, но связано с определением уровня доверия к институту со стороны общества и политической элиты. Обращаясь с этих позиций к ситуации с российской верхней палатой, следует констатировать дефицит ее легитимности. Недостаточный уровень доверия к верхней палате отмечают не только социологические опросы населения (показывающие вообще низкий уровень легитимности российского парламента), выступления представителей конкурирующих ветвей власти, но и выводы самих сенаторов. Состав членов Совета Федерации включает, по мнению наблюдателей, четыре основные категории: представители законодательных собраний (наиболее независимая часть палаты); представители губернаторов; представители Администрации Президента (самая многочисленная группа); представители бизнеса, точнее, олигархов (некоторые сами олигархи). Палата в целом отражает не столько региональные интересы, сколько интересы отдельных элитных группировок: олигархов, корпораций и губернаторского корпуса, федеральной исполнительной власти.

Можно предположить, что решению  вопроса лигитимизации верхней палаты будет способствовать принятие нового Федерального Закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации",  проект  которого внесен Президентом Российской Федерации В.В. Путиным на рассмотрение парламентариям.

В процессе анализа существующей практики формирования Совета Федерации  возникло мнение о том, что целесообразно было бы допустить в Совете Федерации структурирование по критерию партийной принадлежности. Полная беспартийность палаты на практике часто оборачивается однопартийностью. Предлагаемое политическое структурирование не должно иметь столь жесткого характера, как в нижней палате. В то же время его введение в верхней палате позволило бы сделать ее работу более открытой для общественности, в частности преодолеть до известной степени негативный эффект практики закрытых голосований.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 94, 95) парламент России называется Федеральным Собранием и состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. При этом по аналогии с парламентами других стран, Совет Федерации неофициально называют верхней палатой, а Государственную Думу - нижней российского парламента. Совет Федерации является, во-первых,  институтом представительства интересов субъектов федерации, обеспечивает их учет при формировании законодательства и, во-вторых, обеспечивает устойчивость законодательного процесса по ключевым вопросам государственного управления.

Основное функциональное предназначение Совета Федерации – это представление и учет интересов субъектов российской Федерации при формировании российского законодательства на федеральном уровне. Однако нынешний состав Совета Федерации существенной мере не соответствует этому предназначению верхней палаты российского парламента. Совету Федерации отводится роль «порогового фильтра», наделенного ограниченными возможностями воздействия на законодательные решения Государственной Думы. Таким образом, можно констатировать, что Совет Федерации во многом утратил характер верхней палаты демократического парламента и так же, как и Государственная Дума приобрел черты, характерные для законодательных органов административного типа в авторитарных политических системах. При этом законодательная деятельность Совета Федерации основана на принятии - в первоочередном порядке по жестко регулируемой администрацией палаты бюрократической процедуре и без дискуссионно-конкурентного обсуждения - законов, инициаторами которых являются Президент и Правительство России.

Специфической особенностью Совета Федерации, обусловленной действующим  законом о его формировании, является то, что каждый член этой палаты российского  парламента обладает индивидуальным сроком полномочий. Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответственно законодательным органом или высшим должностным лицом субъекта федерации и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) вместо нового члена совета Федерации.

Еще одна серьезная проблема - возможность квалифицированной  законодательной работы с точки  зрения реального знания нужд и потребностей субъектов Федерации. Попытка найти  компромисс между федеративным характером государственного устройства и парламентской природой Совета Федерации в законе от 05.08.2000г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» оказалась, как представляется, менее удачной, чем это ожидалось.

Членами Совета Федерации, как правило, являются отставные чиновники как федерального, так и регионального уровней и представители различных политико-экономических групп, которым по сути все равно, какой регион представлять.

В сравнительной  перспективе Совет Федерации  как институт власти выступает как ключевое звено обеспечения консенсуса в федеративном государстве. В процессе соотнесения общегосударственного и регионального законодательного процесса открывается значительное число пробелов, заполнение которых возможно лишь при активном законотворчестве и росте правовой культуры. Одним из выводов проведенного исследования следует признать установление взаимосвязи между различными интерпретациями федерализма и стратегиями развития бикамерализма, выдвигаемыми в российском обществе. Основным институтом, призванным направлять и координировать длительную работу по развитию реального  федерализма в России, должна стать верхняя палата парламента.

 

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации, М.: Юридическая литература, 2009.- 64 с.

2. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 года № 10-П по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. -1996.- № 18. -Ст. 2253.

3. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30.01.2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. – № 7. – Ст. 635.

4. Проект Федерального Закона  «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.//Российская газета. -2012.  – №5745. – С. 12-15

5. Федеральный закон от 05.08.2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации – 2000. – № 32. – Ст. 3336.

6. Федеральный закон от 14.02.2009 г. № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением  порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации – 2009. – № 7. – Ст. 789.

7. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыт федерализма. М.: Проспект, 2008.- 338 с.

8. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. М., 2006. – 287 с.

9. Авакьян С.А. Конституционное право России. – М.: Юристъ, 2007.

10.Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М., 2000.- 367 с.

11. Авакьян С.А. Совет Федерации: эволюция и перспективы // Федерализм. – 2003. – № 1. – С. 17 – 23.

12. Авакьян С.А. Проблемы централизма, демократии, децентрализации в современном государстве: конституционно-правовые вопросы // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы Международной научной конференции. Москва, 7 – 9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. – М.: ТК «Велби», 2006.

13. Авакьян С.А. Проблемы народного представительства в Российской Федерации – М.: изд-во МГУ, 1999.

14. Авакьян С.А. Федеральное собрание - Парламент России. - М.: 1999,- 296 с.

15. Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право РФ: курс лекций. Ч.1. Основы теории конституционного права. – М.: ПолиграфОпт, 2004.

16. Баглай, М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов – М.: Изд. группа ИНФРА. М - КОДЕКС, 2008.

17. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для вузов. – М.: НОРМА, 2007. 480 с.

18.   Бабаев В.К. Теория государства и права. - М.: Проспект, 2009.- 401 с.

19. Бородин А. П. Реформа Государственного совета 1906 года// Вопросы истории. 1999. N一4-5. С. 82.

20. Выборный порядок формирования вторых палат парламентов: мировой и отечественный опыт // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. – 2007. – № 23(340).

21. Гранкин И.В. Конституционно-правовое регулирование формирования палат Федерального Собрания РФ и пути его совершенствования // Журнал российского права. – 2005. – № 8. – С. 14 – 20.

22. Доленко Д.В. Особенности российского федерализма //Российская провинция: история, культура, наука: Материалы II-III Сафаргалиев. науч. чтений. Саранск, 2008.- 78 с.

23.  Доленко Д.В. Федеративное устройство России: проблемы и альтернативы //Регионология. Саранск, 2007.- 203 с.

24. Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России: Курс лекций. М.: Изд-во Моск. Ун-та, 2006.- 340 с.

25. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М.: Фонд "Правовая культура", 2006.- 319 с.

26. Конституционное право России. Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. – М.: НОРМА, 2008.- 470 с.

27. Конституционное право России. Учебник / Под ред. Г.Н. Комковой. – М.: Юристъ, 2006.

28. Конюхова И. Настоящее и будущее Федерального Собрания // Российская Федерация сегодня. – 2004. – № 7. – С. 45 – 46.

29.  Лазарев В.В. Теория государства и права. Актуальные проблемы. – М., 2006.- 178 с.

30. Мартышин О.В. Российская концепция 1993г.  и становление новой политической системы // Государство и право. - 2004. - № 10.  - С. 17 - 24.

31. Медведев Н.П. Национальная политика России. От унитаризма к федерализму. М., 2009.- 217 с.

32. Митрохон С.С. Модели федерализма для России. В поисках альтернативы хаосу и распаду //Федерализм. -  2007.- № 1. – С. 45-47

33. Смоленский М.Б. Конституционное (государственное) право России. Учебник. – М.: МарТ, 2008.- 420 с.

34. Саликов М.С. Централизм и демократия: проблемы поиска баланса // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы Международной научной конференции. Москва, 7 – 9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. – М.: ТК «Велби», 2006.

35. Совет Федерации: Эволюция статуса и функции / Отв. ред. Л.В. Смирнягин. – М.: Институт права и публичной политики, 2003.- 454 с.

36. Строев Е. Интервью// Независимая газета. - 2002 .- 6 июня. №110. - С. 1-2.