Понятие административно-правовых методов управления

Введение.

Административное право  занимает особое место в системе  правового регулирования, поскольку  выступает необходимым и важным инструментом управления социальными  процессами в обществе. Ему присущи  соответствующие границы правового  регулирования - деятельность государственной исполнительной власти всех рангов, общественных отношений управленческого характера, которые складываются в этой сфере, внутренняя организационная деятельность других государственных органов, связанных с функцией управления, а также внешнеорганизационные отношения негосударственных организаций, учреждений и предприятий.

Административное право  охватывает широкий круг общественных отношений, которые возникают в  связи с реализацией ей функций  управления в процессе деятельности органов исполнительной власти. Наиболее тесную связь административное право имеет с государственным правом, которое составляет основу всех отраслей права включая административное, и занимает ведущее место. Административное право тесно связано также и с гражданским правом. Прежде всего потому, что связи регулируют отношения имущественного характера, при этом необходимо указать, что нормы гражданского права касаются имущественных отношений в тех случаях, когда стороны равноправны (например, договор поставки продукции). А нормы административного права касаются имущественных отношений, которые базируются на административной подчиненности одной стороны другой (например, если не оплачен проезд в трамвае) определенные связи есть у административного права с трудовым правом в сфере регулирования служебных отношений. Так трудовое право определяет статус государственного служащего как участника трудового процесса, а нормы государственного права регулируют государственно-служебные отношения.

Административно-правовые нормы регулируют общественные отношения в сфере организации и деятельности органов исполнительной власти в процессе осуществления государственного управления, обеспечения реализации прав и свобод граждан, установления и обеспечения общественного порядка и осуществления надзорной и контрольной деятельности от имени государства, а также юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти при разрешении индивидуальных административных дел и применения административных взысканий в случаях административных правонарушений.

Оценивая подобные воззрения  на роль современного российского административного  права, необходимо подчеркнуть, что, хотя они полезны уже тем, что стимулируют  научные изыскания предмета и  предназначения административно-правовой материи, их вряд ли можно принять за основу концепции содержания и структуры современного административного права. Тем более что упомянутые варианты обозначения предмета административного права в основном направлены не на консолидацию административно-правовой материи, а на расчленение предмета регуляции, вплоть до уровня самостоятельных нормативных массивов. Это обстоятельство особенно важно подчеркнуть еще и потому, что, по справедливому замечанию В. Д. Сорокина, несмотря на способность отраслевой системы российского права к развитию и самосовершенствованию, необходимо с максимальной осторожностью подходить к процессам предметного обособления правовых норм и конструирования автономных объектов правового регулирования.

Цель данной работы всестороннее изучение методов государственного управления (убеждение, стимулирование, принуждение).

1. Понятие административно-правовых методов управления.

В общепринятом понимании  метод означает способ, прием практического  осуществления чего-либо. Применительно  к государственно-управленческой деятельности под ним понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и. в соответствующей форме[2].

Следовательно, метод  управления есть средство практического  осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей. Методы управления разнообразны, ибо различны по своему назначению субъекты исполнительной власти, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности определенным образом типизировать их в интересах выявления присущих им наиболее значимых свойств и специфических черт.

Наиболее характерно для методов управления следующее. Во-первых, они органически связаны  с целевым назначением этого  вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти. Во-вторых, они выражают управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты. В-третьих, они непосредственно выражаются в связях между субъектами и объектами государственного управления как формы практической реализации исполнительной власти[3].

В-четвертых, они используются субъектами исполнительной власти в  качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции.

В-пятых, метод управления всегда имеет своим адресатом  соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный).

В-шестых, с учетом многообразия приемов  и способов реализации управленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед субъектом исполнительной власти.

В-седьмых, в методах управления в соответствующем объеме находит  свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства.

В-восьмых, метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие  государству и его исполнительному  аппарату полномочия юридически властного  характера.

В-девятых, для методов управления характерна правовая форма их непосредственного  практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления.

В-десятых, выбор конкретных методов  управляющего воздействия находится  в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового  статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего — от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от его индивидуального или коллективного характера и т. п.).

Итак, по главным своим показателям  метод управления есть средство целенаправленного  управляющего воздействия. Такой подход к его пониманию сближает его с методом правового регулирования управленческих общественных отношений. Общее для них — и тот, и другой являются регулирующими средствами, то есть выступают в роли "носителей" административно-правовых дозволений, запретов и предписаний[4].

Главный критерий, необходимый для  разграничения названных вариантов  управляющего воздействия в методологическом смысле, следующий метод правового регулирования — функция административного права; метод управления — функция субъекта административного права, причем не всякого, а лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления). Метод управления, будучи способом непосредственного управляющего воздействия со стороны исполнительного органа (должностного лица) на соответствующий объект, несет в своем содержании определенный "заряд" юридически-властных, полномочий, совокупность которых непосредственно предопределена сущностью административно-правового регулирования. Метод управления фактически выражает различные аспекты практической деятельности того или иного исполнительного органа (должностного лица), то есть помогает получить ответ на вопрос: как они действуют. Однако при этом появляется возможность значительного расширения его понятийной характеристики. И широкая трактовка методов управления встречается довольно часто, причем без должных оснований. Действительно, в практической работе исполнительных органов (должностных лиц) используется богатый арсенал различных средств, совокупность которых служит интересам осуществления управляющего воздействия. Однако далеко не во всех этих средствах такое воздействие находит свое прямое выражение. Тем не менее, они также квалифицируются в качестве методов управления. Важность иных средств, используемых в работе органов управления, несомненна, но связываются они с решением задач иного порядка. Так, очевидно, что для принятия управленческого решения в виде правового акта субъект исполнительной власти предварительно проводит значительную работу, как-то: проведение определенных расчетов, создание схем возможных взаимосвязей, вызываемых данным решением, изучение результатов, достигнутых исполнением предыдущих решений по аналогичным вопросам, и т. п. В этих целях используются разнообразные средства — социологические, математические, графические и т. п. Все эти и подобные им действия выполняются до принятия решения в целях выработки ею наиболее эффективного варианта. Но самого управляющего воздействия еще нет; оно найдет свое выражение в будущем управленческом решении[5].

Несомненно, что налицо определенные приемы или способы управленческой работы. Но для того, чтобы признать их методами управления, оснований не имеется, так как все они не выражают непосредственного управляющего воздействия. Нет здесь и отношений между субъектом и объектом управления, ибо все действия замыкаются в рамках аппарата данного исполнительного органа. Но если нет управляющего воздействия, нет и собственно методов управления. Вот почему не следует выделять в качестве самостоятельных методов управления математические, графические, социологические, исследовательские, воспитательные и прочие средства, ни в коей мере не умаляя при этом их значимости и для обеспечения нормальной работы аппарата управления. Подобного рода действия можно отнести к так называемым организационным мероприятиям (операциям), находящим свое внешнее выражение, как правило, в не правовых формах государственно-управленческой деятельности и не вызывающих прямых юридических последствий внешнего характера, то есть не оказывающих влияния на объект управления. Таким образом, следует различать:

а) методы, управляющего воздействия - они всегда имеют внешнее юридически-властное значение и выражение и являются собственно методами управления;

б) методы, организации работы аппарата управления, которые имеют чисто внутриаппаратное значение;

в) методы совершения отдельных управленческих действий это методы процедурного характера.

Первые из них —  административно-правовые методы. В  них проявляются все основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть. С помощью такого рода методов, имеющихся в том или ином наборе в распоряжении каждого субъекта исполнительной власти, управляющее воздействие на объект практически осуществляется путем использования административно-правовых форм управления. Налицо — прямая связь между административно-правовыми формами и административно-правовыми методами. Практически тот или иной метод управления находит свое выражение в нормативных либо индивидуальных правовых актах управления. Проблема административно-правовых методов чрезвычайно актуальна. Она обострена в настоящее время в связи с переходом к рыночным отношениям, с серьезными изменениями в механизме государственного управления и в организационно-правовом статусе многих субъектов управления и, что особенно важно, объектов (например, резкое усиление самостоятельности предприятий и территорий), с известным развитием договорных связей в сфере государственного управления[6].

Под влиянием происходящих изменений вполне резонно ставится вопрос о границах использования  в качестве метода управления прямых и односторонних юридически-властных предписаний субъектов исполнительной власти. Однако это вовсе не означает полного отказа от присущей государственно-управленческой деятельности властности. Она объективно необходима и в условиях, когда непосредственная база для прямого распорядительства сверху сокращается ввиду разгосударствления множества хозяйственных и иных объектов. Возрастает удельный вес обще-регулятивных средств воздействия на экономику и другие области жизни общества. Этому способствует известная деформация организационно-правовых связей между субъектами и объектами государственного управления (устранение прямой организационной подчиненности предприятий министерствам и ведомствам, перенесение центра тяжести работ по непосредственному управлению в хозяйственные структуры нового типа — концерны, корпорации и т. п., укрепление реальных начал федерализма и пр.). Значительно усиливается обратное влияние объектов управления на исполнительный аппарат.

Однако все эти новые  явления пробивают себе дорогу к  жизни с большими трудностями  объективного и субъективного характера. Созданию их в немалой степени способствует отсутствие четко выраженных ориентиров реформации общественной жизни и правового их оформления, что нередко приводит к неработоспособности любых методов управления. В первую очередь это затронуло именно административно-правовые методы, поскольку в них получала свое наиболее полное воплощение односторонняя юридическая властность, нередко носящая откровенно приказной характер. Это неоправданно выводило их за рамки объективно необходимых в любых условиях и при любых системах управления разумных проявлений администрирования, понимаемого как нормальное управление, но не как бюрократическое извращение его общественно необходимой сути. Преодоление именно такого рода извращений, наглядно проявляющихся в методах управления, является долговременной задачей совершенствования механизма государственно-управленческой деятельности. Очевидно, что это должно повлечь за собой не косметическую, а глубинную перестройку системы правовых средств, используемых в целях обеспечения эффективного государственного упорядочивающего воздействия на все стороны управленческой действительности. Данный процесс — в повестке дня, что, однако, не устраняет значимости общих позиций, характеризующих сущность административно-правовых методов. Нельзя, в частности, игнорировать тот факт, что в конечном счете эти методы неотделимы от процесса реализации исполнительной власти, что государственное управление не может быть вытеснено гражданско-правовыми категориями договорного типа. За этими методами скрыто стремление обеспечить должный правовой порядок, должный уровень государственной дисциплины в сфере управления государственными и общественными делами.

Активность и эффективность  экономических и иных реформ во многом определяется характером воздействия  со стороны государства на развитие прежде всего экономических процессов. Оно находит свое прямое выражение не только в законодательстве, но и в управленческой деятельности, в методах ее практического осуществления. И это закономерно, так как именно в них получает свое наиболее полное выражение регулятивная роль государства как ведущего субъекта управления. Рыночные отношения не должны вести к ослаблению его роли, а следовательно, и используемых им средств реализации функций исполнительной власти. Речь должна идти об известной модификации методов управления в зависимости от особенностей регулируемых сфер общественной жизни (экономика, социальная и административно-политическая сферы). При этом следует учитывать, что в странах с развитой рыночной экономикой (например, в США) исполнительная власть решительно вторгается в экономические отношения, диктуя в необходимых случаях свою властную волю (особенно в области финансово-кредитных отношений).