Понятия, цели и задачи прокурорского надзора

Установив факт преступного нарушения закона либо административного правонарушения закона, прокурор возбуждает уголовное  дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения  виновных к иной установленной законом  ответственности.

Прокуроры участвуют  в заседаниях коллегий министерств  и ведомств, заседаниях представительных органов, органов местного самоуправления. Само это участие используется в  целях профилактики правонарушений, предупреждает подчас принятие министерствами и другими органами противоречащих закону актов.

Прокуратура проверяет  также законность административного  задержания граждан и применения соответствующими органами и должностными лицами мер воздействия за административные правонарушения. Установив незаконность применения таких мер, прокурор освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию.

На выявления  нарушения законов прокурор реагирует  посредством определенных актов. Характерными признаками всех этих актов является то, что они принимаются как  итог всей предшествующей деятельности прокурора по проверке исполнения закона.

Законом «О прокуратуре  РФ» применительно к рассматриваемой  отрасли надзора названы следующие  акты: протест, представление, постановление.

Протест прокурора.

Условия и порядок  принесения прокурором этого правового  акта, предъявляемые к нему требования и его реквизиты, определяются законом  «О прокуратуре РФ», а также ведомственными указаниями генеральной прокуратуре  РФ. Протест приносится на противоречащий или не соответствующий закону правовой акт, изданный органом государственной  власти или управления, общественной организацией или объединением, органами государственного или хозяйственного управлениями другими субъектами, поднадзорными  прокурору, а также должностными лицами.

Протест в порядке общего надзора  приносится как прокурором, так и  его заместителем. Прерогатива прокуроров определяется приказом Генерального прокурора  РФ №20 от 28 мая 1992 г. в зависимости  от компетенции прокуроров различных  звеньев органов прокуратуры. Протесты вправе приносить те прокуроры, на которых  возложено осуществление надзора  за исполнением законов государственными органами и общественными организациями, а также должностными лицами. Так, прокуроры районов, городов и  приравненные к ним прокуроры  специализированных прокуратур вправе в пределах своей компетенции  принести протест на незаконные правовые акты, принятые местными представительными органами, органами исполнительной власти и управления, юридическими лицами, общественными объединениями и должностными лицами, действующими в пределах территории, поднадзорной специализированной прокуратуре города, района.

Прокуроры краев, областей и приравненные к ним прокуроры приносят протест  соответственно на незаконные правовые акты, принятые краевыми органами исполнительной власти и управления, региональными  общественными объединениями и  должностными лицами, действующими в  масштабе края и области.

Право опротестования правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, всероссийскими общественными  объединениями и должностными лицами, принадлежит лишь Генеральному прокурору  РФ и его заместителям.

При этом следует иметь в виду, что вышестоящему прокурору принадлежит  право принести протест на незаконный правовой акт в пределах своей компетенции. Так, прокурор области вправе принять на себя функции районного или городского прокурора и принести протест на правовой акт, изданный местными, т.е. районными или городскими представительными органами.

Принесение протеста на противоречащий закону правовой акт приостанавливает его действие на период рассмотрения протеста. Речь идет главным образом  о таких нарушениях закона как  лишение или ограничение права  граждан на труд, социальное обеспечение, образование и т.д. Когда прокурор направляет протест, он указывает на необходимость приостановления  действия опротестованного акта.

В протесте прокурор излагает требования об отмене правового акта или приведении его в соответствие с законом, прекращении незаконного действия должностного лица, а также восстановлении нарушенных прав.

В соответствии со ст. 23 Закона “О прокуратуре  РФ” протест подлежит обязательному  рассмотрению не позднее чем в  десятидневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушений законности, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Если в соответствии с ранее  действовавшим законодательством  о прокурорском надзоре протест  прокурора, принесенный в порядке  общего надзора, мог быть отозван  с рассмотрения как его автором, так и вышестоящим прокурором, то в настоящее время это право сохранено лишь за автором протеста. Это способствует повышению правовой самостоятельности прокуроров, приносящих общенадзорные протесты, и в тоже время способствует повышению их ответственности за качество приносимых протестов.

Протест прокурора как правовой документ должен отвечать определенным требованиям по его реквизитам. Наименование акта должно соответствовать Закону “О прокуратуре РФ” (ст. 23 – “Протест прокурора”). Протест содержит: наименование опротестованного правового акта или  действия, или бездействия должностного лица; кем и когда правовой акт  издан или совершено действие; содержание опротестованного правового  акта (действие или бездействие); правовое обоснование незаконности или необоснованности правового акта (действие или бездействие  должностного лица), указаны нормы  нарушенного закона или иного  нормативного акта; предложение прокурора об отмене или проведение в соответствие с законом опротестованного правового акта; требования о привлечении к ответственности должностного лица, виновного в нарушении закона, если в этом есть необходимость; предложение о рассмотрении протеста в установленный законом десятидневный срок с сообщением результатов рассмотрения протеста; должностное положение прокурора, принесшего протест, его классный чин, дата принесения протеста.

Представление прокурора.

Представление прокурора (ст. 24 Закона “О прокуратуре РФ”) – это правовой акт прокурорского надзора об устранении нарушений закона, причин этих нарушений и способствовавших им условий, который вносится в государственный  орган, общественную, политическую организацию  или должностному лицу, полномочных  устранить допущенное нарушение  закона и создать условия, обеспечивающие в будущем неуклонное исполнение законов. Представление прокурора  подлежит безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты меры по устранению нарушений закона, причин и условий, им способствовавшим. О результатах  рассмотрения представления сообщается прокурору в письменном виде. В  представлении могут содержаться  требования прокурора о привлечении  должностных лиц, виновных в нарушении  закона, к дисциплинарной, административной или материальной ответственности. Для этого не требуется вынесения  специальных постановлений о  возбуждении этих видов преследования.

Направляя представление соответствующему органу или должностному лицу, прокурор, исходя из требований Закона “О прокуратуре  РФ”, сообщает, что если представление  будет рассматриваться коллегиальным  органом, например, коллегией министерства или комитета, ему должно быть сообщено о дне заседания, чтобы он мог  принять в нем участие.

Представление, как правило, направляется тем государственным и должностным  лицам, от которых зависит устранение нарушений закона и принятие мер  по их предупреждению. В вышестоящие  государственные органы или вышестоящим  должностным лицам представления  направляются в тех случаях, когда  нарушения закона носят распространенный характер или когда представление  прокурора было отклонено, либо по нему было принято неправильное решение.

Представление по своей форме должно соответствовать определенным требованиям: наименование акта определяется ст. 24 Закона “О прокуратуре РФ” –  “Представление прокурора”.

Представление содержит: материалы, послужившие  основанием для внесения представления (результаты проведенной проверки, обобщение и анализ материалов о  соблюдении законности, итоги расследования  преступления и т.д.); наименование нарушенного  закона и последствия допущенного  нарушения; изложение причин и условий, способствовавших допущенному нарушению; предлагаемые меры по предупреждению нарушений закона и устранению причин и условий, способствовавших им; указание на конкретных должностных лиц, виновных в этих нарушениях; предложение прокурора о привлечении их к ответственности; требование о безотлагательном рассмотрении представления и принятии не позднее, чем в месячный срок, необходимых мер по устранению нарушений закона и сообщении прокурору об этом; должностное положение и классный чин прокурора, дата внесения представления; подпись автора представления.

Постановление прокурора.

В зависимости от характера и  тяжести допущенного должностным  лицом или гражданином нарушения  закона прокурор в соответствии со ст. 25 Закона “О прокуратуре РФ”  выносит мотивированное постановление  о возбуждении уголовного дела или  производства об административном правонарушении. Постановление выносится прокурором также в случаях необходимости  возбуждения дисциплинарного производства или необходимости привлечения  правонарушителя к материальной ответственности.

Постановление, выносимое прокурором, по своей форме должно отвечать определенным требованиям. При возбуждении уголовного дела, прокурор, руководствуясь ст. 112 УПК, выносит об этом постановление, в  котором должно быть указано время, место его вынесения, кем оно  составлено, повод и основания к возбуждению дела, статья уголовного закона, по признакам которой оно возбуждено, а также дальнейшее направление уголовного дела. При возбуждении производства об административном правонарушении в постановлении указываются: наименование постановления с указанием времени, места, кем оно составлено; содержание правонарушения; правовые обоснования ответственности должностного лица; указание на нарушенный закон; предложение прокурора о рассмотрении постановления в срок, указанный в законе, и сообщение прокурору о результатах рассмотрения; должностное положение и классный чин прокурора, его подпись.

Постановление прокурора о возбуждении  административного производства подлежит рассмотрению в порядке ст. 257 Кодекса  РСФСР об административных правонарушениях. О результатах рассмотрения постановления  сообщается прокурору.

Надзор за соблюдением прав и  свобод человека и гражданина.

Защита прав и свобод граждан  прокуратурой как правоохранительным и правоприменительным органом  всегда являлась глобальной задачей  всех видов прокурорского надзора  и всех прокурорских структур, функционирующих  в стране. В подтверждение сказанного достаточно сослаться на многочисленные представления, протесты, иски, внесенные  прокуратурой в суд, различные государственные  и иные органы в целях охраны и  защиты прав и законных интересов  граждан.

Осуществляя надзор, прокуратура занимает особое, свойственное специфики ее деятельности место, никоим образом  не конкурируя с другими правоохранительными  органами и в первую очередь с  судами, действующими в качестве органа правосудия. Подчеркивая это обстоятельство, Ю.Скуратов справедливо отмечает, что при возросшей роли суда “...в защите основных прав и свобод человека и гражданина, нельзя согласиться с тезисом о том, что суд – единственное средство такой защиты. По крайней мере, сегодня ситуация следующая: число обращений в прокуратуру в десять раз превышает число заявлений о защите прав граждан, направляемых в суд. Прокуратура в своей деятельности удачно восполняет некоторые изъяны судебной формы защиты прав (усложненный порядок, длительные сроки рассмотрения дел, удорожание правовых услуг и др.)...”, граждане “... должны иметь выбор способа защиты, что прямо вытекает из идеи правового государства, конституционных положений о приоритете прав и свобод человека и гражданина”.⁴

Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов  Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и  руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. При этом прокуратура  не подменяет иные государственные  органы и должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

В ходе выполнения указанной задачи прокурор рассматривает и проверяет  жалобы, заявления и иные сообщения  о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и  пресечению нарушений прав и свобод, привлечению к ответственности  виновных и возмещению причиненного ущерба. При этом прокурор действует  в рамках тех же полномочий, которые  свойственны его деятельности по общему надзору.

При наличии оснований полагать, что нарушения прав и свобод человека и гражданина имеют характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы  лица, их совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. Если нарушение прав и свобод гражданина имеет характер административного нарушения, прокурор передает сообщение об этом и материалы проверки органу или должностному лицу, уполномоченным рассматривать дела об административном правонарушении.

Правовыми актами реагирования прокурора  в этой области его деятельности являются протест и представление. Так, прокурор приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, органу или должностному лицу, издавшему  этот акт, либо обращается в суд в  порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Во всех иных случаях нарушения  прав и свобод человека (когда это  не связано с принятием незаконного  акта) прокурор вносит в орган или должностному лицу представление об устранении допущенного нарушения.

Подробная и обстоятельная регламентация  указанной надзорной деятельности прокуратуры содержится в приказе  Генерального прокурора РФ №30 от 22 мая 1996 г. “Об организации прокурорского  надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина”. В нем с особой значимостью подчеркивается, что  основными направлениями надзорной  деятельности считать надзор за законностью  правовых актов, соблюдением прав и  свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической  безопасности, предупреждение преступных проявлений.