Понятия, цели и задачи прокурорского надзора

 2.3 Принципы деятельности прокуратуры в вопросах прокурорского         надзора.

Принципы – это закрепленные законом наиболее общие положения, определяющие организацию, а также  содержание деятельности прокуратуры.

В системе принципов прокурорского  надзора четко различаются общеправовые и специальные принципы. Последние  можно также подразделить на организационные  и функциональные.

Подобная классификация способствует более обстоятельному уяснению сущности рассматриваемого явления, позволяет  определить как общее положение  прокуратуры, так и особенности  ее деятельности, а также правовой статус прокуроров.

Общеправовые принципы.

1. Законность – этот принцип  выражается в требовании точного  и единообразного исполнения  законов в организации прокуратуры  и при осуществлении прокурорского  надзора. Обращено оно прежде всего к самой прокуратуре, деятельность которой имеет строго подзаконный характер. Это означает соответствие закону поводов и оснований прокурорского надзора, его форм и методов, принимаемых прокурором актов. Лишь с позиции законности производится прокуратурой оценка деятельности поднадзорных ей органов и должностных лиц. Особое значение принцип законности имеет в судопроизводстве, в процессе которого прокурор обязан принимать меры, подчас властные, направленные на пресечение и устранение выявленных нарушений законности. Нарушение или неправильное применение законов самим прокурором, результатом чего явилось неправильное разрешение дела, ограничение прав и законных интересов участников процесса должно расцениваться как невыполнение прокурором служебного долга и влечь установленную законом ответственность.

Принцип законности является наиболее общим, так как именно он лежит  в основе всех иных принципов организации  и деятельности органов прокуратуры.

2. Демократизм – как общеправовой  принцип Российского государства  провозглашен ст. 1 Конституции РФ. “Россия, – сказано в ней,  – есть демократическое... правовое  государство...”. Естественно, что прокуратура, одним из направлений деятельности которой является “надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами самоуправления, органами военного управления, органами контроля, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций”, способствует реальному претворению народовластия в жизнь российского общества.

Демократизм прокурорского надзора  означает прежде всего его осуществление в интересах народа и от его имени. Проявляется это, в частности, в установлении связей населения с прокурорскими органами, причем связь эта носит двусторонний характер. Закон “О прокуратуре РФ” (ст. 10) возлагает на прокуроров обязанность в установленные сроки рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, государственных и общественных организаций, проводить личный прием граждан. Из принципа демократизма вытекает открытость прокурорской системы, гласность ее деятельности, обязанность прокуроров информировать не только государственные органы, но и “население о состоянии законности” (ст. 4 Закона). Строгое соблюдение названного принципа служит гарантией укрепления законности, предотвращает превращение прокуратуры в замкнутую бюрократическую систему.

Развитие демократизма в деятельности прокуратуры связано также с  расширением и совершенствованием коллегиальных начал в организации  надзора. Закон “О прокуратуре РФ”  закрепил положение, согласно которому коллегии образуются как в Генеральной  прокуратуре, так и в прокуратурах субъектов Российской Федерации  и приравненных к ним военных  и иных специализированных прокуратурах (ст. 15, 20 Закона “О прокуратуре РФ”).

3. Публичность. Согласно указанному принципу прокуратура в целях охраны личности, государства и общества обязана по долгу службы независимо от усмотрения отдельных лиц и организаций принимать меры к выявлению и своевременному устранению любых нарушений закона, от кого бы эти нарушения не исходили, к восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к установленной законом ответственности (ст. 22 Закона “О прокуратуре РФ”). Права и обязанности прокуроров по предупреждению, выявлению правонарушений, принятию мер к их устранению, привлечению виновных к ответственности используются ими исключительно в интересах закона и “независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений...” (ст. 4 Закона “О прокуратуре РФ”). В силу универсальности принципа публичности прокурор обязан реагировать на нарушения законности и в тех случаях, когда тот или иной государственный орган ему не поднадзорен. Так, в случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации (ст. 24 Закона “О прокуратуре РФ”).

Аналогичным образом Генеральный  прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный  Суд Российской Федерации “по  вопросу нарушения конституционных  прав и свобод граждан законом, примененным  или подлежащим применению в конкретном деле (ст. 35 “О прокуратуре РФ”).

Специальные принципы прокурорского  надзора.

1. Единство и централизация прокурорского  надзора. Органы прокуратуры составляют  единую федеральную централизованную  систему и действуют на основе  подчинения нижестоящих прокуроров  вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (ст. 4 Закона “О прокуратуре РФ”).

Единство и централизация прокурорского  надзора означают, что вся система  прокуратуры сверху донизу организуется на основе единых принципов, руководствуется  единым законодательством, преследует единые цели, разрешает единые задачи. Прокуроры, за редкими исключениями, наделяются одинаковыми правами  и несут одинаковые обязанности по надзору за законностью⁵. Во всех отраслях надзорной деятельности полномочия всех прокуроров по отношению к организациям и гражданам однотипны. При осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, участии при рассмотрении в судах уголовных и гражданских дел все прокуроры обладают сходными полномочиями, закрепленными в процессуальном законодательстве и Законе “О прокуратуре РФ”. Не случайно по этому в процессуальных кодексах (ст. 34 УПК; ст. 41 ГПК), Законе “О прокуратуре РФ” (ст. 27, 28, 54) любое лицо прокурорского надзора именуется “прокурором” в обобщающем смысле этого слова независимо от должности и звания того или иного работника. С учетом всего этого действия конкретного прокурора всегда рассматриваются как деятельность прокуратуры в целом. Это дает возможность в любой момент заменить одного прокурора другим, а вышестоящему прокурору принять на себя функции нижестоящего.

Комплектование кадров прокуратуры  осуществляется исключительно в  порядке назначения (ст. 13 Закона “О прокуратуре РФ”). Отсюда вытекает подчиненность и подотчетность  нижестоящих прокуроров вышестоящим  и в конечном счете Генеральному прокурору РФ.

Принципу единства и централизации  не противоречит процессуальная самостоятельность, которой обладает прокурор как участник судебного рассмотрения конкретных гражданских и уголовных дел. В этом своем качестве прокурор действует в рамках соответствующего процессуального законодательства и полностью независим при отстаивании той правовой позиции, которая сложилась в его сознании в результате личного участия в деле, непосредственной оценки доказательств по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном рассмотрении всех обстоятельств дела в их совокупности (ст. 71 УПК). Никакой вышестоящий прокурор не вправе понудить нижестоящего прокурора, участвующего в деле в качестве государственного обвинителя, отстаивать позицию, с которой последний не согласен. Прокурор, участник процесса, опротестовавший судебное решение, считая его незаконным и необоснованным, лишь сам вправе отозвать свой протест (ст. 37 Закона “О прокуратуре РФ”).

На это обстоятельство обращает внимание и приказ Генерального прокурора  РФ от 18 августа 1994 г. “О повышении качества и эффективности участия прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства в условиях судебной реформы”, в  котором говорится: “Считать недопустимым оказание какого-либо давления на прокурора, поддерживающего обвинение в  суде. Строго соблюдать принцип процессуальной самостоятельности государственного обвинителя, который не связан выводами обвинительного заключения и должен обосновать свои предложения суду на результатах исследования обстоятельств  дела в судебном заседании, руководствуясь требованиями закона и внутренним убеждением. При этом активное отстаивание им своей позиции должно сочетаться с объективностью и беспристрастностью”.

2. Независимость прокурорского  надзора. В соответствии с Законом “О прокуратуре РФ” (ст. 4) “органы прокуратуры осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами”.

Действенной гарантией обеспечения  независимости прокуроров является предусмотренная Законом “О прокуратуре РФ” недопустимость какого бы то ни было вмешательства в деятельность прокуроров при выполнении ими своих надзорных полномочий. Воздействие в какой бы то ни было форме федеральных органов государственной власти, – говорится в ст. 5 Закона “О прокуратуре РФ”, – органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей. А также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся  в его производстве дел и материалов”.

Рассматриваемый принцип тесно  связан с принципом централизации  – он подчеркивает независимость  прокуратуры от других государственных  органов власти и управления.

В частности, не только районные прокуроры, но и прокуроры субъектов федерации  не подчинены местным органам  власти и управления, а подчиняются  только Генеральному прокурору РФ. Такая независимость дает возможность  соответствующему прокурору отстаивать принципиально и без оглядки  на местные “авторитеты” свою позицию  в борьбе за единую законность.

При решении вопроса о привлечении  к ответственности нарушителей  закона, в том числе и представителей властных структур, прокурор огражден от влияния любых органов государства (как федеральных, так и местных), любых должностных лиц.

“Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные прокуроры, – говорится в ст. 8 Закона “О прокуратуре РФ”, – координируют деятельность органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других правоохранительных органов по борьбе с преступностью”. Обеспечивая координацию, прокурор созывает совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую информацию, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с положением о координационной деятельности.

В своей работе по укреплению законности и правопорядка, борьбе с преступностью  прокуратура взаимодействует с  судебными органами, строго соблюдая при этом принцип “...самостоятельности  органов судебной власти, независимости  судей и их подчиненности только Конституции Российской Федерации  и федеральным законам”.

Необходимую деловую связь поддерживает прокуратура и с другими государственными органами, участвуя в заседаниях федеральных  органов государственной власти, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов  местного самоуправления (ст. 7 Закона “О прокуратуре РФ”). Таким образом, одновременно с принципом независимости  Закон “О прокуратуре РФ” закрепляет и принцип взаимодействия с указанными выше государственными органами.

3. Гласность прокурорского надзора.  Принцип гласности смыкается  с другими принципами организации  и деятельности прокуратуры, но  особенно тесно он связан с  принципом демократизма. Гласность,  открытость деятельности государственных  органов – непременный признак  демократического общества. Поэтому  гласность включена в ст. 4 Закона  “О прокуратуре РФ”, именуемую  “Принципы организации и деятельности  прокуратуры”. В пункте втором  части второй названной статьи  говорится, что органы прокуратуры  “...действуют гласно в той  мере, в какой это не противоречит  требованиям законодательства Российской  Федерации об охране прав и  свобод граждан, а также законодательства  РФ о государственной и иной  специально охраняемой законом  тайне; информирует федеральные органы государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности”.