Права и обязанности граждан в сфере паспортно-регистрационной деятельности

Институт регистрации, также, как и институт прописки, предусматривает  ведение специальных учетов, включающих в себя сведения о проживающих, изменивших место жительства, либо выбывших по иной причине гражданах, сведений о  лицах, освободившихся из мест лишения  свободы и имеющих судимость, другие сведения. Однако, в настоящее время существует пока слабая материальная база для создания специальных банков данных до временной системы учета и идентификации граждан. Конечно, предпосылки для ее создания имеются, все большее число паспортно-визовых аппаратов МВД Российской Федерации обеспечивается электронно-вычислительной техникой, УВД некоторых краев, областей, городов создают собственные автоматизированные банки данных, включающие в себя различную информацию, касающуюся вопросов регистрационного учета (сведения о регистрации граждан, снятии их с учета, сведения о лицах, имеющих судимость и т.д.). Сейчас отдельные автоматизированные информационные системы работают в автономном режиме, отсутствует "...возможность непосредственного доступа пользователей к массивам интересующей их информации, не в полной мере при создании АИС..." учитывается"... специфика информационных служб потребностей служб Министерства.., производительность применяемых вычислительных комплексов..." не позволяет "...обрабатывать большие объемы информации, измеряемые миллионами документов (например, картотеки адресных бюро... и др.)»⁵

К сожалению, единая информационно-вычислительная система органов внутренних дел  в наши дни еще не создана, отсутствует  также законодательство, регулирующее вопросы создания и использования  информационных банков данных о гражданах, охраны конфиденциальной информации о  личности Вероятно, это является одной из причин того, что на практике регистрационный учет   сейчас так мало отличается от прописки. Основной причиной слабого отличия, по нашему мнению, являются серьезные противоречия, имеющие место в законодательстве о регистрационном учете, базирующиеся на отношении законодателя к регистрации как средству регулирования миграции, что придает регистрационному учету разрешительный характер. Практически общими в существующих условиях у них являются и задачи. Прежде всего, это учет населения. В научной литературе встречаются следующие его виды.   Во-первых, это - текущий оперативный (статистический) учет, представляющий собой сбор и накопление информации о зарегистрированных и снятых с учета гражданах, а также   передачу   этих   сведений      в   органы   государственной статистики, где те проходят обработку и анализ с целью получения статистики, отражающей характер демографических изменений, как на территории отдельного субъекта Федерации, так и на территории всего государства в целом.  Персональный, или адресный учет граждан, осуществляемый паспортно-визовыми аппаратами органов внутренних дел и ее адресно-справочной службой, играет большую роль для установления местонахождения отдельных граждан. Это имеет   значение,   как   для   профилактической   работы   органов внутренних  дел,  так  и  для  розыска  преступников  и  других правонарушителей.    Возможности    адресно-справочных    бюро способствуют      восстановлению   семей,   помогая   разыскивать граждан,    утративших    связь    с    родственниками.     "Данные статистического и персонального учета граждан необходимы также органам гражданской обороны для составления планов эвакуации населения и проведения иных мероприятий, а также военным комиссариатам и другим органам Министерства обороны России для работы с призывниками и военнообязанными лицами"⁶

Современный  период  характеризуется  кризисными явлениями в экономике, влияющими на многие факторы жизни  человека,   в   том   числе   и   на   материальный.   Это   усиливает миграционные    процессы,    люди    стремятся    изменить    место жительства в надежде получить заработок в больших городах с развитой     промышленной     инфраструктурой.      Однако     эти перемещения вызывают обострение социальных проблем в   этих регионах  -  усиливается конкуренция на рынке рабочей силы, возрастает   нагрузка   на   инженерную,    социально-культурную, коммунальную    системы    населенных    пунктов,     обостряются проблемы    межнациональных    отношений.    Поэтому,    как    на законодательном уровне,  так и в научной литературе  можно встретить,    обосновываемые   вышеприведенными    сложностями, попытки ограничить свободное перемещение граждан, лишить их установленных законом прав и свобод . В связи с этим до последнего времени система регистрации в той же мере, как ранее система прописки, была     призвана осуществлять задачу   контроля   и регулирования миграционных процессов. Среди представителей многих ветвей власти, в том числе и законодательной до сих пор бытует мнение об этом. Так, Президент Российской Федерации отклонил проект федерального закона "О внесении дополнения в статью 8 Закона Российской Федерации "О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" в котором предлагалось расширить перечень местностей, где может быть ограничено право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства за счет городов - курортов федерального значения. Это неприемлемо, хотя бы в силу того, что такое ограничение не соответствует требованиям части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, в которой сказано, что права, и свободы граждан могут ограничиваться только федеральным законом и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Исходя из этого, можно также предположить, что регистрационный учет может служить средством контроля за передвижением населения, но только в тех случаях, когда это оправдывается вышеприведенными доводами.

2.2.Административная ответственность  граждан за нарушение паспортно-регистрационных правил.

       Весьма актуальным является вопрос о едином подходе к административной ответственности за правонарушение в сфере паспортно-регистрационной системы.

В настоящее время ответственность  предусматривается соответствующими статьями нового КоАП Российской Федерации, вступившего в законную силу с 1 июля 2002 года.⁷

К числу нарушений паспортно-регистрационных  правил, которые должны содержаться  в КоАП Российской Федерации, следует  отнести:

- проживание по месту  жительства или по месту пребывания  гражданина Российской Федерации,  обязанного иметь удостоверение  личности гражданина (паспорт), без  удостоверения личности гражданина (паспорта) или по недействительному  удостоверению личности гражданина (паспорту) либо без регистрации  по месту пребывания или по  месту жительства;

- допущение лицом, ответственным  за соблюдение правил регистрационного  учета, проживания граждан Российской  Федерации без паспорта гражданина  или по недействительному паспорту, либо без регистрации по месту  пребывания или месту жительства, а равно допущение гражданином  проживания в занимаемом им  или принадлежащем ему жилом  помещении на праве собственности  лиц без паспорта, без регистрации  по месту пребывания или по  месту жительства;

- умышленное уничтожение  или порча паспорта, либо небрежное  хранение паспорта, повлекшее его  утрату;

- незаконное изъятие удостоверения  личности гражданина (паспорта) или  принятие удостоверения личности  гражданина (паспорта) в залог;

- представление заведомо  ложных сведений или поддельных  документов в органы исполнительной власти Российской Федерации при получении паспорта, в том числе заграничного паспорта, либо других документов, удостоверяющих личность или гражданство.

Юридическим основанием административной ответственности является административное правонарушение.

Административное правонарушение представляет собой противоправное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие физического  или юридического лица, посягающее на государственный или общественный порядок, частную, муниципальную, государственную, или иные формы собственности, права  и свободы граждан.

КоАП Российской Федерации (ст. 140-142) введенный в действие с 1 июля 2002 года, по вопросу учетно-регистрационных отношений предусматривает ответственность только двух категорий субъектов учетно-регистрационных отношений: граждан и должностных лиц, ответственных за регистрацию.

Перечень должностных  лиц, ответственных за регистрацию, утвержден постановлением Правительства  Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713 (ст. 2) и включают в себя должностных лиц жилищно-эксплутационных организаций государственного и муниципального жилищных фондов; жилищно-строительных и жилищных кооперативов; гостиниц, туристических баз, санаториев, домов отдыха, больниц и т.п.⁸

Административно-правовые деликты  в сфере учетно-регистрационных  отношений, а также отношений  по правомерному использованию паспорта как документа, удостоверяющего  личность, КоАП РФ объединил в главе 19 «Административные правонарушения против порядка управления». Тем  самым под административно-правовую охрану взяты управленческие отношения. Что видимо должно свидетельствовать  о важности для государства такого рода отношений.

Статья 19.15 КоАП РФ рассматривает  проживание гражданина Российской Федерации  без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации.

В данной статье содержится несколько составов административных правонарушений, имеющих один объект посягательства – конституционные  права и свободы граждан Российской Федерации и установленный порядок, предусматривающий обязанность  гражданина Российской Федерации иметь  удостоверение личности гражданина (паспорт) и оформить регистрацию  по месту пребывания или по месту  жительства.

Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 года «Об  основном документе, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» [9, ст. 4] установлено, что паспорт гражданина Российской Федерации является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации.⁹ Федеральный закон от 25 июня 1993 года «О праве гражданина Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» в целях обеспечения необходимых условиях для реализации гражданами своих прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом, ввел регистрационный порядок учета граждан.¹⁰

В части 1 рассматриваемой  статьи закреплены два состава правонарушений. Объективную сторону первого  состава составляют противоправные действия, выражающиеся в проживании или пребывании гражданина Российской Федерации, обязано иметь удостоверение  личности гражданина (паспорт), без  такового или по недействительному  документу. Проживание или пребывание гражданина Российской Федерации без удостоверения личности (паспорта) означает, что лицо не получило в установленном порядке этот документ или, утратив его, не получило нового.

Недействительным признается такой документ, который пришел в  явную негодность (не имеет фотографий, содержит неточные данные и т.д.), который  не был заменён по 20-, 45-летию или  при изменении установочных данных, а также поддельное удостоверение  личности (паспорт).

Второй состав предусматривает  в качестве противоправного действия проживание или пребывание гражданина Российской Федерации без регистрации. Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с  регистрационного учета по месту  пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации  утверждены Административным регламентом, принятым в 2007 году, и устанавливают  обязанность граждан Российской Федерации зарегистрироваться по месту  пребывания и по месту жительства в органах регистрационного учета.

Субъектами рассматриваемого правонарушения признаются граждане, достигшие 16-летнего возраста, виновные в совершении указанных противоправных действий.

С субъективной стороны данное правонарушение может быть совершено  как умышленно, так и по неосторожности.

Части 2 статьи предусматривает  ответственность лиц, ответственных  за соблюдение правил регистрационного учета, за их нарушение. Нарушение правил регистрационного учета выражается в различных противоправных действиях: допущение лицом, ответственным  за соблюдение правил регистрационного учета, проживания гражданина Российской Федерации без удостоверения  личности (паспорта) или по недействительному  удостоверению личности (паспорту); проживание гражданина в занимаемой им или в принадлежащим ему  на праве собственности жилом  помещении лиц без удостоверения  личности (паспорта); допущение указанным  гражданином проживания лиц без  регистрации по месту пребывания или по месту жительства. Указанные противоправные деяния характеризуют объективную сторону данного правонарушения.

Субъектом противоправных деяний признаются лица, ответственные за соблюдение правил регистрационного учета. К ним в соответствии с Правилами  регистрации и снятия граждан  Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации относятся: граждане, юридические  лица, предоставляющие для проживания принадлежащие им на праве собственности  жилые помещения, а также должностные  лица, ответственные за регистрацию.

С субъективной стороны данное правонарушение характеризуется умыслом  или неосторожностью.

Статья 19.16 КоАП РФ рассматривает  умышленную порчу удостоверения  личности гражданина (паспорта) либо утрату удостоверения личности гражданина (паспорта) по небрежности.

В соответствии с действующим  законодательством Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 года «Об основном документе, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации  на территории Российской Федерации», Положение о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года - основным документом, удостоверяющим личность гражданина на территории Российской Федерации, является паспорт гражданина Российской Федерации.¹¹