Предмет и роль публичного администрирования

Тема 1. Предмет і методологічна основа ПА.

ТЕМА 1.Предмет та методологічні основи публічного адміністрування.

1.Основні підходи до розуміння публічного адмініструдвання та його еволюція.

2.Предметна сфера публічного адмініструдвання .

3.Методологічна  основа публічного адмініструдвання.

4.Співвідношення  управління та адміністрування  в публічному адмініструдванні.

5. Публічне адмініструдвання  як напрям наукових досліджень, сукупність знань, сфера діяльності  та навчальна дисципліна.     

1.Совершенствование публичного администрирования, являющегося прерогативой государства, призвано служить в конечном счете социальному благополучию [c. 31] общества. Социальное призвано совершенствовать все аспекты управленческой деятельности, стимулировать инициативу и осуществлять контроль с целью реализации своего предназначения в осуществлении поставленных задач. Очевидно, что за почти два десятилетия постсоветских реформ социальное государство ушло достаточно далеко от своего “социального облика”. Цель выдвинутых национальных проектов в этом смысле двоякая: вернуть государству лицо “социального государства” и дать достойный ответ на вызовы глобализации в самых важных и одновременно самых уязвимых сферах развития: в сфере образования и науки (качество знаний), в сфере здравоохранения (качество жизни населения), в социальной сфере (качество гражданского общества).     

Однако  в процессе реализации социальных программ, инициированных высшей администрацией страны, обнаружилось, что процесс  реализации национальных проектов может  быть затруднен сложившейся структурой связей и отношений, основанных на мздоимстве, коррупции, личных связях и протекциях практически на всех уровнях власти. Действительно, разрыв между вызовами, инициированными глобализацией  и сложившейся структурой управления обществом, сегодня огромен. Административный потенциал нового креативного и  инновационного управления только начинает формироваться, причем программы подготовки такого персонала являются объектом жесткой административно-научной  полемики, лоббирования и “продавливания”. Между тем существуют объективные  процессы (в том числе и в  подготовке новых специалистов в  области публичного администрирования), которые рано или поздно, с большим  или меньшим трудом “прорубают”  себе дорогу. Поэтому “деловой консенсус” в рамках переговорного процесса между “образовательными корпоративными субъектами”, осуществляющими подготовку кадров в области публичного администрирования  на разных уровнях, в разных формах и разными способами сегодня  объективно необходим. У каждого  “образовательного корпоративного субъекта” остается при этом своя “ниша” подготовки и переподготовки специалистов в области публичного администрирования с учетом тех  тенденций и полемик вокруг них, которые происходят сегодня в  мире. Какие же направления и ориентации развития публичного администрирования  объективно существуют и какой опыт администрирования может быть приемлем для России, имея в виду длительный период “сосуществования” различных  подходов?    

Наука публичного управления (администрирования) * , охватывающая множество секторов и институтов современного общества, находится в призме как минимум  трех глобальных подходов, оценивающих  перспективы развития публичного администрирования:    

- рыночно-либерального, сформулированного  в концептуальных моделях нового менеджмента, обновленного управления и опирающегося на рыночную [c. 32] модель, “безразличную к политике”, в которой гражданин предстает в образе потребителя или клиента;    

- либерально-коммунитарианистского, развиваемого в концепции “политических сетей” и опирающегося на развитие структурных  взаимоотношений (договорных) между  политическими институтами государства  и общества, а также признающими  равенство граждан, как и других субъектов сети;    

- демократического гражданства, опирающегося на особое “рецептивное” (или “восприимчивое”) администрирование, которое призвано служить гражданину, а не клиенту  или потребителю (к последнему направлению  относятся концепции “участвующего  менеджмента”, “рецептивного администрирования”).     

На  Западе исторически первым развивается  либерально-рыночный подход к публичному администрированию (80-90-е гг. ХХ в.), в 90-е гг. ХХ в. заявляет о себе теория политических сетей, а в начале ХХI в. формулируется концепция “рецептивного  администрирования”. Все эти концепции  “работают” и конкурируют друг с другом не только в теоретическом  плане, но и в практическом применении в той или иной области и  в той или иной стране.    

Очевидно, что каждый подход обозначает не только теоретические позиции, но и предопределяет определенные квалификационные параметры  к специализации “Мастер публичного администрирования”. В рамках каждого  подхода особым образом формируется  и сфера междисциплинарного сотрудничества, обозначенная своеобразными “триадами”, например:    

“новая  экономика - новый менеджмент - новое публичное администрирование”;     

“политика и политические сети - институциональный  анализ - самоуправляемые сетевые  структуры и коммуникационный менеджмент”;    

“теория гражданского общества и участвующей  демократии - социальный менеджмент - принципы автономии и субсидиарности в современном управлении”.     

Постараемся ответить на вопрос: чем объективно было вызвано реформирование административной системы в Европе и почему нам  необходимо знакомство с европейским  опытом формирования новой системы  публичного администрирования?     

Реформа публичного администрирования началась в Европе в 80-е гг. XX в. и была вызвана  необходимостью усиления эффективности  государства. Государство-нация -  эмблема политической истории всего  ХХ в., стало стремительно терять свою экономическую и политическую мощь. Процесс ослабления государственного суверенитета усилился в начале нынешнего  века, когда мир вошел в глобализацию, предполагающую интернационализацию  не только экономики, но и политической, и публичной сфер, а также стремительное  развитие новых информационных и  коммуникационных технологий, формирующих  глобальные сети производства, потребления  и финансов.     

“Коммуникационная революция” во многом определила переход  от индустриального общества к информационному  обществу знаний. Феномены, родившиеся в наиболее передовых индустриальных обществах, определили глубокие трансформации  в государственной власти, затронув сферу государственных функций, институционального устройства, социальной базы, суверенитета, автономии и  политической легитимности. Современные  государства в условиях глобализации столкнулись со множеством сложных  выборов и перед ними встала проблема: каким образом открыть новые  формы существования государственной  модели, чтобы примирить исторические завоевания демократического и правового  государства с новыми подходами  к модернизации публичного администрирования, [c. 33] исходящими из так называемой “модели  рынка”, становящейся в условиях глобализации практически всеобщей.    

Возрастающее  значение публичного администрирования  призвано было гарантировать социальное благополучие и повысить эффективность  государственного управления. К концу 90-х гг. ХХ в. в научный обиход прочно вошло представление о смене парадигм государственных моделей. Наметился переход от так называемого “позитивного государства” (или “государства-интервента”, активно проникающего в разные сферы деятельности и подчиняющего их себе) к “регулирующему государству”, ключевым инструментом которого стала “выработка правил”. Государство, бывшее в прежние времена производителем всех благ и услуг, превратилось в рамках новой концепции в нейтрального регулятора рыночных процессов. Задача государства заключалась в том, чтобы восполнить упущения, допущенные рынком на уровне инфраструктуры общества и в социальной сфере.    

Множество операциональных потребностей современного общества - высоко фрагментированного и дифференцированного - вызвали  представление о государстве  как о “динамическом катализаторе”, которое отнюдь не означало защиту концепции “минимизации государства”, но допускало, что ряд функций  государства, прежде всего, финансовая, а также функции кадрового  продвижения и регулирования  будут доминировать над такими традиционными  функциями, как производство и распределение  благ и предоставление услуг обществу.    

Все эти изменения были направлены на преодоление противоречий в отношениях между государством и обществом. В результате государство получило возможность “воспроизвестись”  на новой плюралистической основе, обладая способностью адаптации  к каждому частному контексту  социальной жизни. “Обновление”, “открытие” “второе рождение государства” происходило  тремя основными путями:    

- через децентрализацию компетенции  государства и передачу части  ее локальным сообществам;    

- через передачу задач общественных служб, подчиненных государству, гражданским  общностям;    

- через разбюрокрачивание и рационализацию руководства и управления большими социальными службами (см.: [12, p. 20]).    

В 80-е гг. ХХ в. в США и Великобритании доминировала концепция “минимизации”  государства. В Восточной Европе и СССР в этот период назревал кризис “государственного социализма”. В  этих условиях западные правительства  приняли во внимание социальные последствия  возможного экономического кризиса  и осуществили определенные меры по “структурированию общества”  таким образом, чтобы увеличить  прозрачность и ответственность  правительств при одновременном  усилении общественного участия  граждан.     

Новая концепция управления рождается  как выражение политического  процесса, в котором власть уже  не концентрируется в централизаванной и сильной государственной машине, а распределяется в широком институциональном  веере от правительственных и  субнациональных структур (локальных  и региональных) до многочисленных групп частного сектора экономики, а также гражданского общества с  его неправительственными организациями  и собственно гражданами. В этом интерактивном процессе (т.е. процессе, осуществляемом совместно с другими  акторами) исполнения властью своих  обязательств (а власть никто не освобождал от ее традиционных [c. 34] исполнительных, законодательных, судебных обязанностей), границы между обществом и  частным сектором постоянно моделировались. Власть осознавала, что она может  действовать, только разделяя свою власть с другими участниками диалога (так называемыми интерлокуторами), и поддерживать свою центральную  позицию лишь для координации  действий различных акторов, между  которыми постоянно происходит динамическое распределение обязанностей и осуществляются взаимные влияния посредством создания гибридных и подвижных сетей, в которых комбинируются элементы государственные, негосударственные, национальные и глобальные.    

Понятие “новое управление” оказалось, таким  образом, связано с рефлексией над  более эффективными и действенными способами управления государством и обществом в универсуме, становящемся все более глобальным, неопределенным, интерактивным и коммуникационным.    

На  рубеже веков произошла исчерпанность  традиционных форм публичных действий, основанных на жестком администрировании, строгой иерархии, централизации, дотационных  ресурсах и т.п. Это привело к  тому, что возникли более адаптированные модели поведения государства. Государство  становится все более маневренным; оно как бы “отстраняется”, отказывается от части своей власти и действует  в сетях со своими партнерами. В  свою очередь, такой “маневр” позволяет  государству поставить на службу обществу ресурсы и экспертизу многообразных  политических и экономических субъектов; привлечь разнообразные “способности”  действующих акторов и реализовать  совместные проекты, разделяя с другими  субъектами ответственность за принятие решений, вырабатываемых в совместном процессе интерактивного приспособления друг к другу. В конечном счете  данный процесс совершается в  интересах каждого конкретного  государства, его институциональной  среды и культуры.     

Движение  от “государства-опекуна” к “государству-партнеру”  есть эволюция, продиктованная необходимостью выработки новых публичных действий. Эта эволюция дает возможность уникального  использования власти, возложенной  некогда на государство, и объективно ведет власть к действиям в  соответствии с интересами людей.    

Эта эволюция в социальном плане позволяет  осуществить путь от “иерархического” государства, представленного некогда  в классической парламентаристской модели, присущей большинству государств западной Европы, к так называемой “рецептивной” модели государства, являющейся плодом политических дебатов  с начала 1980-х годов.    

Политическая  задача “рецептивной” модели состоит  в том, чтобы гарантировать ответственность  системы перед конкретными требованиями граждан. Поэтому базовая ориентация общественных организаций направлена в первую очередь на граждан, а  базовый организационный принцип  может быть обозначен как “bottom-up”, т.е. “неисчерпаемость, бесконечность  преобразований”     

Разумеется, модели нового управления могут быть рассмотрены как идеальные типы в веберовском понимании. В реальности такие “чистые формы” не встречаются. Но когда мы обращаемся к общественному  сектору, отмеченному диверсификацией  моделей современного управления, мы можем встретить на нем различные  элементы публичного сектора, которые  могут функционировать и направляться в соответствии с различными принципами упомянутых выше типов государств -  “иерархического” или “рецептивного”.      

В “рецептивном” государстве публичная  администрация не рассматривает  граждан только как избирателей, налогоплательщиков и потребителей, которые выбирают для себя те или  иные службы на основе предоставляемой  информации. В таком государстве  граждане не являются и клиентами, на которых можно оказывать влияние  через каналы коммуникации. В “рецептивном”  государстве граждане рассматриваются  как активные члены общества, обладающие правами и обязанностями, которым  открыта администрация, прежде всего  для того, чтобы дать возможность  войти в процесс выработки  публичной политики через усиление средств воздействий, которые превращают простых граждан в уполномоченных, благодаря чему они могут принять  участие в процессе производства как со-производители (см.: [12, p. 22]).     

публичном администрировании недостаточно  усиливать информацию о тех  или иных действиях администрации,  надо не забывать и о конкретизации  формальных целей и об их  предполагаемой эффективности, что  во многом зависит от “демократической  чувствительности” граждан. Необходимость  взаимодействия между публичной  администрацией и гражданами  основана как на обмене информацией,  так и на непосредственном, прямом  внедрении граждан в процесс  “делания политики”. Администрация  в этих условиях выполняет  функцию посредника - “модератора”  - между интересами различных  организаций, групп, участвующих  граждан.