Предмет и роль публичного администрирования

С 1980-х гг. на Западе существует представление, что применение подходов, разработанных  в теории управления к публичному администрированию, может усилить  теории гражданского общества. В этой связи обращает на себя внимание модель нового публичного менеджмента, которым  граждане могут овладеть в процессе административного вовлечения каждого  в публичную политику. Для западных обществ крайне важно сочетание  механизмов работы рынка с ценностями гражданского общества. Дело в том, что модель современного европейского государства, которая лежит в  основе политико-административной организации  Западной Европы, была создана на базе публичного администрирования, опирающегося на демократические ценности и правовое государство. На протяжении всего ХХ в. - периода, когда в Европе утвердилась  модель “государства-интервента”, -  не стихали споры о структуре  административной системы, ее отношениях с политикой и экономикой, однако принципиальный концепт автономии  личности и правового государства  не подвергался сомнению.    

Административная  организация в западных парламентских  демократиях была такова, что публичное  администрирование обыкновенно  подчинялось политической власти. Вопрос отношений между администрацией и политикой всегда был достаточно сложен, но постепенно в этом споре  выигрывало нечто более значимое: информационно-коммуникативные технологии. Получив в свои руки особую технологическую  компетенцию, административный аппарат  стал претендовать на все более активное вхождение в область политики, но оказался неспособен к доминированию  в силу возрастающей сложности и  комплексности публичного управления. Трансформации в структуре государства, призванные заместить формы классического  интервенционизма регулятивными функциями, а также диверсификация традиционных форм публичных действий и в конечном счете, децентрализация власти, наложили отпечаток на все ранее известные  способы действия администрации  и призвали ее к демонтажу многих организационных инструментов и  схем, составляющих основу традиционного  администрирования, а также к  актуальной дискуссии по поводу функций  государства и средств их реализации.     

Общая тенденция изменений направлена на рождение новых организационных  моделей с органическими структурами, постоянно адаптирующимися к  новым ситуациям, новаторскими, чувствительными  к изменениям, в которых принимаются  децентрализованные, но в то же время  сообщающиеся решения. Одновременно звучат призывы ко все большей автономии  и ответственности всех взаимодействующих  субъектов. Указанные процессы предполагают изменение информационных систем, систем контроля и наблюдения, а также  распределение объема власти и полномочий между руководителями и подчиненными. Иерархический принцип, связанный  с концентрацией власти на самом  верху бюрократической пирамиды, постепенно теряет свое значение.    

Новый публичный менеджмент, на первый взгляд, кажется неолиберальным и неоконсервативным, так как предлагает переход административной деятельности в частный сектор через  механизм приватизации. Быстро распространившийся в 80-90-х гг. ХХ века новый публичный  менеджмент был внедрен в практику в целом ряде стран: Новой Зеландии, Австралии, Великобритании, многих европейских  странах, включая скандинавские  страны. Не имея четко определенной теоретической программы, новый  публичный менеджмент представляет собой комбинацию механизмов рынка, а также идей и технологий управления частным сектором. Новый публичный  менеджмент применяется в административной реформе для улучшения качества управления, полагая в качестве фундаментальной  цели уменьшение общественных издержек и усиление ответственности за “удовлетворение  потребителя”. Новый публичный менеджмент применяется и в институциональной  реформе (через внедрение механизмов рынка) в различные сферы жизни  общества.    

Энтузиазм, с которым была встречена концепция  нового публичного менеджмента, поубавился к концу 1990-х годов. В это же время родилась идея [c. 38] обновленного управления. С концепцией “обновленного  управления” - на первый взгляд, менее либеральной - мы встречаемся  впервые в процессе реформы государственного аппарата в США в начале 1990-х  годов. Предлагаемая модель наметила реформу, связанную с новой ролью государства. Движение за “обновление” стремилось покончить с “государством-администратором” и бюрократической администрацией для того, чтобы создать “предпринимательскую администрацию”. В концепции рассматривалась  некая эклектическая перспектива, которая соединяла ряд управленческих понятий в целях обретения  ими нового качества, в частности, получила иную трактовку идея приватизации, разработанная в новом публичном  менеджменте, которая отныне не предполагала приватизацию служб и функций  государства. Это и должно было стать  принципиальным мотором реформ наряду с усилением предпринимательской  активности административного аппарата.     

Базовые управленческие подходы, сложившиеся  в “новом менеджменте” и в “обновленном управлении”, нашли свое продолжение  в концепциях “руководящего менеджмента” и “участвующего менеджмента” .“Руководящий менеджмент” ищет сегодня способы  трансформации общественных организаций  в организации подобные частным  структурам. В соответствии с этим “руководящий менеджмент” все чаще определяют гражданина как клиента, предоставляя ему возможность выбирать между сектором общественным и частным  и искать для себя лучшее качество общественных услуг.    

“Участвующий  менеджмент” подчеркивает, что общественные организации действуют в политической среде и отвечают перед гражданами, а не перед клиентами. Согласно этой точке зрения качество ассоциированного гражданства является фундаментальной  характеристикой для отношений  человека с политической общностью. Понятие “клиент” - в сущности которого заложена покупательная способность  индивида, а не его легальные права  - открывает, по мнению приверженцев данной позиции, дверь неравенству  между индивидами. В результате мы встречаемся с феноменом “исключения” индивида из такой общности, как  государство. Между тем всеобщие ассоциированные права и обязанности  есть сущность гражданства и государственности.     

Понятие “клиент” ставит вопрос о политической природе гражданства. Когда гражданин  выражает свое мнение или выбирает приоритеты действий в общественном секторе, он имеет “голос”, посредством  которого коммуницирует с государством, которое и создает социальное благополучие для гражданина в действенных  и активных формах. Для клиента  же важно лишь его персональное благополучие, поэтому его удовлетворение зависит  от того или иного “поставщика  услуг”. Форма коммуникации в этом случае - невербальная, и означает простой “выход” из той или  иной сферы невостребованных услуг.     

Модели  “участвующего менеджмента” стали  развиваться в Европе в 90-х гг. ХХ века - в эпоху, когда правительства  испытали серьезные трудности в  процессе легитимации своих действий без опоры на развитие публичной  активности. Именно в этот период прозвучали предложения провести модернизацию административного аппарата таким  образом, чтобы организации стали  иметь более горизонтальную структуру  в целях улучшения контактов  между функционерами и гражданами в процессе принятия решений.     

В настоящее время возрастает интерес  и к другому типу административного  управления, так называемому “рецептивному  управлению”, обогащенному теориями демократического гражданства, которые трансформируют многие представления “руководящего  менеджмента”. Администрация должна быть рецептивной, восприимчивой к  интересам и потребностям гражданского общества. Такая администрация должна мыслить стратегически, но действовать  демократически, признавая значимость и ценность гражданского общества и  общественных услуг. Администрация  должна быть “понимающей”, “рецептивной”, желающей служить обществу и, прежде всего, гражданам, которых она всегда имеет в виду и с которыми ведет прямой диалог. Акцентация “участвующей”, “чувствующей”, или “рецептивной” компоненты управления предполагает, что новая трансформация публичного администрирования знаменует важный шаг к открытости публичной администрации для граждан.    

Модель  “рецептивного управления” признает существенную разницу между общественным управлением и управлением в  области предпринимательства. Для  выживания бюрократии сущностно  необходимо хорошее общественное управление, основанное на контроле и ответственности. Бюрократия, с присущей ей моделью  самоорганизации, является одним из важнейших инструментов демократического государства, который гарантирует  равенство и уменьшает асимметрию, привносимую рынком. Таким образом, общественное управление рассматривается  не только с точки зрения своей  эффективности, но и с позиций  более фундаментальных ценностей, которые находятся “за пределом”  компетенции управления предпринимательством: это легальность и легитимность.     

Поиски  эффективного управления по вертикали  и горизонтали, на разных уровнях  - от наднационального до субнационального - зависят от качества и компетенции  новой бюрократии. Компетенционные  параметры сосредоточиваются сегодня  на разных, порой не взаимосвязанных  полюсах общественной жизни: политическом, предпринимательском, гражданском. Но очевидно и другое - длительное сосуществование в едином пространстве политических интересов ипредпринимательской активности, гражданских требований и политического участия, общественной инициативы и интерактивных сетей, т.е. политики, экономики, гражданского общества.

Очевидно, что проблема “качества бюрократии”  - это не проблема одного “специализированного учреждения” по репродуцированию чиновничества. Сегодня к решению этой проблемы должны подключиться разнообразные  структуры, акцентирующие разные параметры  “бюрократического качества” с  учетом политической, экономической, социальной и информационной составляющей. Диверсификация подготовки специалистов публичного администрирования, возможно, и есть первое и необходимое  условие выхода за пределы “корпоративной бюрократии” и “корпоративных сетей”, в которые “посторонним вход запрещен”. Реформирование российской бюрократии только начинается. Управление страной  явно отстает от вызовов глобализации. Поэтому вопрос “качества бюрократии”  и подготовки “новой бюрократии”  стоит на повестке дня.

Список литературы

1. Апель К.-О.  Трансформация философии. - М., 2001.

2. Бард А., Зодерквист  Я. Netократия: Новая правящая элита и жизнь после капитализма. - СПб., 2004.

3. Гор А. Земля  на чаше весов: В поисках  новой общей идеи // Новая постиндустриальная  волна на Западе: Антология / Под ред. в.Л. Иноземцева. - М., 1999.

4. Лещев С.В.  Коммуникативное, следовательно коммуникационное. - М., 2002.

5. Пикулькин  А.В. Система государственного  управления. - М., 1997.

6. Розенау Дж. Мировая политика в движении: Теория изменений и преемственности:  Реферат. / ИНИОН. - М., 1992.

7. Сорос Дж. Кризис мирового капитализма: Открытое общество в опасности. - М., 1999.

8. Хабермас Ю.  Моральное сознание и коммуникативное  действие. - СПб, 2000.

9. Хантингтон  с. Столкновение цивилизаций. - М., 2003.

10. Ясперс К.  Смысл и назначение истории.  - М., 1994.

11. Borins S.F. A Last Word // Canadian Public Administration. - 1995, Spring. - p. 137-139.

12. Capareto C., Fonseca F. Administracao Publica: Modernizacao, Qualidade e Inovacao. -  Lisboa, 2005.

13. Fountain J. Comment: Disciplining Public Management Research. // Journal of Policy Analysis and Management. - 1994. - Vol. 13. - № 2. - р. 269-277. 

2. Ряд положень сучасного менеджменту (бізнес-адміністрування) складають організаційну основу сучасного публічного адміністрування.  

До  цих положень необхідно передусім  віднести такі:

• орієнтація організації на задоволення людських потреб;
• теоретичне представлення елементів формальних організацій і процесу управління (адміністрування);
• досконалість комунікацій і методів прийняття організаційних рішень,
• обов'язковість виконання функцій планування, організації, мотивації і контролю, з яких складається процес управління (адміністрування);
• комплексний підхід до забезпечення результативності і ефективності.

 Разом  з цим публічне адміністрування  суттєво відрізняється від менеджменту  за своєю місією і цілями. Менеджмент  орієнтується на задоволення  людських потреб для отримання  прибутку. Публічне адміністрування  є продовженням політики і  орієнтується на надання послуг  суспільству при економній витраті  бюджетних коштів. 

В  публічному адмініструванні інші, ніж в бізнес-адмініструванні  засоби забезпечення відповідальності, не пов'язані з прибутковістю.  Це передусім реалізація принципів  верховенства права і законності, контроль з боку суспільств  за діями державних органів,  органів місцевого самоврядування, їх посадових службових осіб. 

Взірець  публічного адміністрування невипадково  характеризують як бізнес адміністрування  в умовах акваріуму, з огляду  на те, що преса і громадськість  відчувають право бачити і  знати все про публічне адміністрування  [15]. 

Інтегрування  багатьох основних положень менеджменту  в практику і теорії державного  управління для посилення його  організаційного потенціалу сьогодні  надзвичайно важливою задачею  національного значення.

Підходи, методи і прийоми теорії публічного адміністрування, які прийнятні  безпосередньо для дослідження  предмету саме цієї дисципліни, складають  її спеціально-методологічний арсенал.