Предмет и роль публичного администрирования

Предмет  теорії публічного адміністрування  відрізняється складністю, розгалуженістю  і різноманіттям, тому при його  дослідженні застосовується значна  кількість спеціальних підходів, методів і прийомів. Основні з  них можна класифікувати наступним  чином. 

гуманістично-прагматичний  підхід до побудови теорії  публічного адміністрування застосування  логіки практичного висновку  до вироблення, систематизації і  перевірки знань про публічне  адміністрування за загальною  схемою: ідеал людини як вищої  соціальної цінності - соціальний  порядок, за яким права людини  можуть бути здійснені, - завдання  і функції демократичної, правової  держави - перетворення у сфері  державного владарювання при  переході до демократії - трансформація  сучасного еклектичного державного  управління та нерозвинутого  місцевого самоврядування в публічне  адміністрування - проблеми публічного  адміністрування - демократичні  рамки публічного адміністрування  - принципи публічного адміністрування  - організація і процес публічного  адміністрування - культура, результативність  і ефективність публічного адміністрування;  

комплексний  (міждисциплінарний і міжгалузевий) підхід до узагальнення практики  публічного адміністрування - використання  досягнень юридичної, політичної, економічної та інших наук, поєднання  їх з передовою практикою публічного  адміністрування; 

порівняльний (компаративний) аналіз політико-адміністративних  системі країн - підхід до порівняльного  аналізу, який враховує унікальні  особливості] політичної системи  кожної країни, взаємозв'язок політичної  і адміністративної систем, складність  проведення межі між ними і  необхідність розгляду не просто! політико-адміністративних структур, а систем, апаратів і прийняття  публічних рішень [16]; 

конкретно-соціологічний  підхід до використання досвіду  інших країн - врахування історичних, національно-етнічних, культурних, соціальних, економічних, політичних, правових  особливостей власної країни  та інших країн при систематизації  основних понять і принципів  публічного адміністрування; 

теоретичний  синтез власного і зарубіжного  досвіду публічного адміністрування  - систематизація основних понять  і принципів публічного адміністрування  на основі порівняльного (компаративного) аналізу політико-адміністративних  систем з урахуванням конкретно-соціологічних  умов власної та інших країн.

http://www.mgu.snu.edu.ua/mag/Metod/Filip/5.htm  
 

3.    

На  сучасному етапі розвитку Української  держави найбільш гострими є питання  санації держави, очищення і навіть заміни її найбільш уражених підсистем; досягнення збалансованості основних ланок, рівнів, підсистем; підвищення активності, відповідальності та адміністративного  тонусу суб'єктів прийняття управлінських  рішень та суб'єктів контролю за їх реалізацією. 5     

Вирішення цих завдань неминуче поставить  на перший план іншу проблему - проблему вироблення ідеальної моделі державного управління, яка являє собою деякий компроміс між досягненнями передових держав, національним досвідом державного управління та реальними і потенційними ресурсами втілення моделі в практику.     

Саме  по собі державне управління являє  собою складну єдність кількох  складових: адміністративної діяльності, орієнтованої на встановлення порядку, норм і відповідного тонусу управління; публічного управління, яке забезпечує участь громадян в управлінні, взаємодію органів державної влади та місцевого самоврядування з громадянами для обговорення та прийняття управлінських рішень, здійснення процедур контролю, які відповідають інтересам людей; електронно-мережевого, інформаційно-технологічного управління, пов'язаного зі створенням електронного уряду, електронного самоврядування, електронної демократії. Зведення державного управління тільки до однієї складової можна розглядати або як відображення реальної нерозвиненості та деформації управління, або як ціннісно-гносеологічну деформацію його розуміння.     

Сучасне здорове державне управління характеризується розвитком усіх його складових, їх взаємодією і взаємним доповненням. Головною особливістю  методології державного управління в Україні є нерозвиненість усіх його складових і їх підміна деякими сурогатами.     

Становить інтерес осмислення методологічних аспектів державного управління в Україні в історичному зрізі. Для цього розглянемо методологічні особливості основних етапів розвитку державного управління взагалі.     

Перший  етап пов'язаний із виникненням державного управління як деякого тотального управління, коли держава виступала єдиним суб'єктом, примушуючи населення до виконання законів. Таке управління повністю базувалося на політичній владі. Воно являло собою систему впливів органів і чиновників на суспільство. Громадяни тут зобов'язані надавати державі послуги, що забезпечують її управлінські функції, серед яких не останню роль відіграє примус.     

Другим  етапом становлення сучасного державного управління є відмежування державного управління від політики. Тут починають діяти два суб'єкти управління: суб'єкти політики, які отримують владу після перемоги на виборах у вигляді можливості формулювати цілі та завдання розвитку суспільства й держави, і чиновники, які реалізують поставлені цілі та завдання на основі застосування законів і відповідних адміністративних, публічних і електронних технологій. Державне управління на цьому етапі являє собою складну систему управлінських впливів, які формуються і набувають легітимності завдяки політичній демократії. Тут відбувається доповнення обов'язків громадян перед державою значним комплексом послуг, які надає їм сама держава.     

Державне  управління тут розвивається через  удосконалення, з одного боку, діяльності політиків шляхом розвитку багатопартійної  системи, їх відповідальності перед  виборцями, а з другого - діяльності чиновників за допомогою підвищення ефективності технологій адміністрування, публічних та електронних комунікацій, якості державно-управлінських послуг, що забезпечує також скорочення чинов-ницького апарату.     

Третій  етап в еволюції державного управління пов'язаний з логічним продовженням розвитку сучасних його характеристик. Для нього властиво додаткове 6     

збільшення  типів суб'єктів, знаковими серед  яких є громадяни та інституції громадянського суспільства як суб'єкти самоврядування.     

Найбільш  концентровано третій етап розвитку державного управління знаходить прояв  у новому публічному адмініструванні  в англомовних країнах, насамперед, у Новій Зеландії, для якого  характерні: орієнтація на потреби  громадянина і клієнта; цілісний менеджмент якості; необхідність зниження витрат і підвищення результативності; орієнтація управління на кінцевий продукт, а не на ресурси на вході; розмежування стратегічного та оперативного рівнів; розмежування функцій надає послуги і фінансиста послуг; створення структур управління, близьких за характером до концерну; замовлення на послуги (контракти) структур, які надають послуги з метою реалізації економічних завдань у загальних інтересах; конкуренція на внутрішньому ринку, зовнішній розподіл замовлень і приватизація; великий контроль на відповідність критеріям якості та результативності (контролінг); практика немонітарних стимулів та оплати праці за результатами [10, с. 10-11]. Подібна методологічна структура нового публічного управління свідчить про те, що воно сформувалося в результаті послідовного розвитку класичної та посткласичної методології, що базуються на принципах раціональності і результативності, які підпорядковані гуманістичному принципу орієнтації на якість послуг для громадян.     

Державне  управління на цьому етапі являє  собою систему взаємоузгоджених управлінських впливів, взаємодій  і самоврядної діяльності. Остання  означає перерозподіл управлінської  діяльності від чиновників до громадськості, яка нерідко отримує своєрідний "контрольний пакет акцій" в управлінні у вигляді, наприклад, контролюючих процедур. Це створює важливі соціальні умови для скорочення управлінського апарату за допомогою навчання самоврядній діяльності населення.     

Принципово  важливо підкреслити, що самоврядна діяльність не зводиться до місцевого самоврядування в територіальних громадах, а включає до себе практично відсутній нині самоврядний аспект власне державного управління у вигляді діяльності експертних спільнот, аналітичних центрів, референдумів щодо з'ясування ступеня підтримки громадянами прийнятих управлінських рішень тощо.     

Порівняння  етапів розвитку державного управління та етапів розвитку наукового знання дає змогу зробити висновок, що перший етап розвитку державності характеризується класичною методологією, другий етап - посткласичною, а третій етап - постнекласичною методологією. Це дає можливість дати методологічну характеристику кожного з етапів за такими параметрами, як суб'єкт, об'єкт, сутність, цінності, принципи і технології державного управління (див. табл. 2).     

Державне  управління в Україні перебуває  на етапі переходу від першого  етапу до другого, а перехід до третього етапу вбачається лише в історичній перспективі як стратегічна мета розвитку. Це означає, що в Україні не завершено відділення державного управління від політики, а політики від бізнесу, недостатньо розвинена її громадська самоврядна складова, якість державно-управлінських послуг є невисокою, система управління охоплена тотальною корупцією і хвора на багато інших захворювань, які визначають низький рівень її цивілізованості.     

Принципово  важливою проблемою виступає низька якість діяльності державних службовців і службовців місцевого самоврядування, яка характеризується трьома складовими:     

- цінностями як її основними регуляторами;     

- культурою, яка виступає у вигляді моделі переконань, цінностей, способів діяльності, зразків поведінки, управлінських стилів і отримує концентроване вираження в професіоналізмі державних службовців, їх компетентності, вмінні управляти [8, с. 49];     

- технологіями, що являють собою комплекс алгоритмів, операційних моделей реалізації управлінської діяльності.     

Можливі зміни методології  державного управління в Україні у процесі реформування державного управління

http://www.academy.gov.ua/ej/ej11/txts/10sypduu.pdf  
     

4. Сам термін public administrative management (адміністративно-державне управління) був уперше вжитий 1986 року у програмі республіканської партії США, де засуджувалася «некомпетентність» демократичного уряду внаслідок неволо-діння науковими методами управління. 20-ті роки в США пам'ятні створенням мережі приватних організацій -- бюро муніципальних досліджень для активного впровадження нових методів державного адміністрування. Їх місія полягала у розробці правил та процедур адміністративно-державного управління з використанням останніх досягнень соціальних наук. Фінансування діяльності бюро здійснювалось через спеціальні фонди.    

Першим  ученим, який дав системний аналіз адміністративно-державної бюрократії і бюрократів, був відомий німецький  соціолог М. Вебер. Він створив теоретичну модель раціонально організованої  бюрократії, що відповідає цілям динамічних індустріальних суспільств. Він розглядав  їх як «ідеальний тип бюрократії». Хоч  аналіз М. Вебера ґрунтувався на державно-адміністративній моделі Німеччини, проте сформульовані  ним засади мають універсальний  характер і можуть бути використані  у будь-якій країні:     

*    взаємодія рівнів управлінської  системи повинна бути побудована на основі жорсткої ієрархії;    

*    кожна установа, підрозділ, посада мають  свою власну сферу компетенції; посадові функції службовця чітко визначені;     

*   формування складу державних службовців відбувається за принципом призначення, а не обрання, на основі професійної  кваліфікації або за результатами екзаменів;    

*   забезпечення довічного статусу  служби;    

*   гарантованість просування службовця  по ієрархічній драбині, регулярне  одержання грошової винагороди відповідно до рангу;    

*   створення уніфікованої управлінської  діяльності на базі визначеної чіткої системи загальних правил адміністрування;     

*   службовець не володіє установою, де працює;    

*   державний службовець підкоряється дисципліні і перебуває під контролем;     

*   бюрократична організація має бути вільною від політичних впливів.    

Наукові дослідження В. Вільсона, Ф. Гуднау, М. Вебера, на думку новітніх учених, започаткували перший етап у формуванні теорії адміністративно-державного управління як самостійного наукового напряму. За хронологією цей період починається  від 80-х років ХІХ ст. і завершується 1920 роком.     

Від 1920 р. державне управління стає складовою  частиною навчальних програм у провідних  університетах США і Західної Європи. У Вашингтоні 1916 р. Роберт Брукінг  заснував перший Інститут урядових досліджень (Institute of Government Research), предметом уваги  якого стало вироблення системного аналітичного підходу до адміністративно-державної  діяльності. Такі ж дослідні установи почали створюватися в Європі в 20-30-ті роки ХХ століття.