Предмет, структура, методы административного права

 

 

Содержание

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Административное право – это важная отрасль права в любой правовой системе, ведь она регулирует общественные отношения в сфере государственной управленческой деятельности, деятельности государственных органов и должностных лиц по исполнению публичных функций государства.

Как науку административное право можно рассматривать как составную часть юридической науки, которая в свою очередь определяется как система государственно-управленческих и административных взглядов, представлений о законах, регламентирующих отношения в сфере государственного управления.

В целях моего исследование прежде всего необходимо определиться с тем, что такое административное право в России сегодня. Д.Н. Бахрах в своем определении отмечает: «Административное право - это система общественных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности публичной администрации по исполнению законов, актов правосудия, публичных договоров, а также при осуществлении административного судопроизводства»1.

По мнению Ю.М. Козлова, «административное право - это совокупность правовых норм, с помощью которых государство регулирует общественные отношения, возникающие в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти»2.

А.П. Коренев полагает, что «административное право... предназначено регулировать... общественные отношения в. сфере государственного управления, деятельности исполнительной власти»3.

Анализируя приведенные выше определения и другие, встречающиеся в научной литературе, можно сделать вывод о том, что в основном все авторы сходятся в том, что и государственное управление, и деятельность исполнительной власти, и деятельность публичной администрации может рассматриваться как предмет административно-правового регулирования.

Стоит отметить тот факт, что в некоторых случаях определение отрасли права сводится к предмету отраслевого регулирования, т.е. просто к общественным отношениям, не учитывая метод нормативного воздействия. Данный подход неверен, т.к. не учитывает рассмотрение в качестве критериев выделения отрасли не только предмета, а также и метода правового регулирования.

А.А. Фатьянов предлагает рассматривать систему отрасли административного права исходя из широкого понимания предмета отрасли административного права. Он отмечает, что «государственное управление - это деятельность всего государственного механизма в целом». Это позволяет приведенному автору признать, что современное административное право не следует делить на общую и особенную часть, следует исходить из дифференциации данной отрасли на подотрасли, институты и субинституты на основе того, что административное право обслуживает отношения по осуществлению не государственного, а административного управления4.

Целью данного исследования является общая характеристика административного права как отрасли права.

Основные задачи:

1. Изучить литературу по проблеме исследования.

2. На основе теоретического анализа изучения проблемы систематизировать знания о понятии административного права.

3. Рассмотреть место административного права в системе права.

 

Глава 1. Общие положение об административном праве

 

1.1. Формирование системы  российского административного права

 

Административное право, как отрасль российского права, возникло в процессе дуализма развития социально- управленческих процессов в российском феодальном обществе периода формирования единого централизованного и абсолютистского государства на территории современной России. Этот дуализм был обусловлен потребностью властного и принудительного установления порядка в государстве с одной стороны, а с другой - вызывался необходимостью экономического развития, финансово- экономическом усилении государства, что не могло происходить без участия государства и правовой системы того периода. Данный дуализм выражался, с одной стороны, в формировании в Российском феодальном государстве полицейского права, а, с другой стороны, создавалась система норм права камерального (право фиска). Возникновение двух указанных управленческих сфер деятельности государства было обусловлено социально- историческими процессами, происходящими в обществе, напрямую связано с формой государства, соответствующего исторического периода, видом общественно- экономической формации. Н.П. Карадже-Искров отмечал, что юридическая личность государства в этот исторический период раздваивается, получается «...два самостоятельных лица:

1) государство - публичная  власть,

2) фиск»5.

Можно смело констатировать, что административное право

берет свое начало с периода формирования в России централизованного феодального государства и становлением абсолютизма в российском государстве. Н.П. Карадже-Искров отмечал, что «монарх смотрел на своих подданных как на лиц несовершеннолетних, неспособных понимать, в чем заключается их собственное благо. В связи с этим полицейская опека проникала во все подробности народной жизни». Противоположную точку зрения высказывает Ю.Н. Старилов, который отмечает, что «в то время государство представлял господин (царь, король, князь, властитель). Его воля и считалась законом, а действия и мероприятия не были связаны с нормативными правилами (законодательными установлениями). Отсутствовал и предмет административного права, ибо управленческая деятельность осуществлялась без всякого нормативного регулирования. Следовательно, систематический административно-правовой науки в период абсолютизма создано не было. Предпосылки для создания самостоятельной и систематической управленческой науки (науки управления или административного права) отсутствовали, так как в эпоху монархического абсолютизма не существовало ни сформированной системы разделения властей, ни административно-правового порядка, в рамках которого были бы установлены правовым путем субъективные права индивидуумов по отношению к государственной власти»6. Безусловно, в период феодального абсолютизма наука административного права еще не возникла, но отрасль административного права начинает активно формироваться и этот процесс основывается на том, что монарх «руководствуется исключительно соображениями целесообразности, пользы, фактической необходимости. Его чиновник действует лишь на основании его инструкций. Однако эти инструкции не создают прав ни для чиновников, ни для подданных»7. Подобное мнение высказывает и И.Д. Беляев, который писал, что в конце XVII - начале XVIII вв. происходит развитие приказной администрации и падения самоуправления. В этот период администрация забирает под свою опеку все общество, «постепенно лишает его самоуправления и обращает его в какую-то массу, лишенную жизни и значения»8.  Изучение работы И.Д. Беляева позволяет признать, что именно при царе Алексее Михайловиче (1629-1676 г.) начинается формироваться единая централизованная российская администрация. Принятое в 1649 г. Соборное Уложение распространялось на все сферы жизни тогдашней России и лежало в основе формирования приказной системы, т.е. системы органов государственного управления9.  «История абсолютных монархий, пишет А.И. Елистратов, подтверждает ту мысль, что при смешении властей законодательной и правительственной государственное управление не может стать подзаконным. Сосредоточивая в своем лице вместе с властью управления и власть законодательную, абсолютный монарх совершенно непроизвольно избегал связанности законом в делах государственного управления, которые должны были бы решаться по закону. У нас, в России, попытки связать управление законом делались со второй половины XVIII в. В манифесте Екатерины II о выборе депутатов в комиссию для сочинения Уложения 1766 г. было выражено намерение правительства о том, «чтобы и в потомки каждое государственное место имело свои пределы и законы к соблюдению доброго во всем порядка». Манифест 1 января 1810 г. об образовании Государственного Совета снова говорит о желании правительства «по мере просвещения и расширения общественных дел учреждать постепенно образ управления на твердых и непременяемых основаниях закона». В Основных Законах 1832 г. это положение правительственной программы возводится в принцип действующего права: «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от Самодержавной Власти исходящих» (ст. 47)»10. Данные положения, по нашему мнению, свидетельствуют о том, что процесс наиболее активного формирования отрасли административного права, как и некоторых иных, происходит уже в XVIII в. Как обоснованно утверждает И.А. Исаев, возникновение отраслей российского права было обусловлено закономерностями экономического и социального развития российского общества, влиянием западной юридической мысли и опыта западных государств, что привело к возникновению ранее неизвестных отраслей и институтов права, установление приоритетов письменных нормативных актов, перехода от казуальных предписаний к абстрактно-общим нормам11.

Активный процесс формироваться административно-правовой науки берет начало в первой половине XIX в., когда университетские учебные планы были составлены с учетом Свода законов Российской империи и включали в себя предметы государственно-правового, финансово-правового и управленческого циклов12.

Таким образом, формирование российского полицейского права характеризовалось следующими обстоятельствами и условиями:

а) возникновение в России полицейского права обусловлено характером российского абсолютизма как формы государства. Н.М. Коркунов писал: «Управляющая государством воля властителя есть вместе и единственное объединяющее в нем начало: без нее государство бы распалось. Вместе с тем и совершенство государственного устройства зависит от того, насколько сама объединительная власть является единой»13.

б) жесткой и централизованной системой государственных органов во главе которой стоит монарх;

в) первоначальной формой (источником) административного права являются указы главы государства с последующим возникновением законов, лежащих в основе управленческой деятельности феодальной администрации;

г) широким применением принуждения в отношениях власти и подданных, выражающемся в поддержании порядка, предотвращения негативных последствий действий подданных, охраны общественного порядка, общественной безопасности и иных отношений в сфере нормального функционирования институтов феодального общества.

Одновременно с возникновением российского полицейского права в системе российского феодального права, происходит зарождение и развитие права камерального, регулирующего экономические, финансовые, хозяйственные управленческие отношения (старая камералистика) и управленческие отношения в аграрной сфере, мануфактурном, горном деле, строительстве и т.п. (новая камералистика). Так, анализ приказной системы Алексея Михайловича позволяет признать, что созданная им центральная государственная администрация состояла из приказов, осуществляющих свою компетенцию либо в полицейской, либо в камеральной сферах. Приказами, осуществляющими деятельность по реализации норм полицейского права, являлись: Приказ Тайных дел - главное центральное ведомство по управлению при государе «чтобы царская мысль и дело исполнялось все по царскому хотению, а бояре и думные люди о том бы не ведали, дьяки и подьячие. делают дела всякие царския - тайные и явные»; Разрядный Приказ - «здесь наряжались воеводы в полки и делались все распоряжения по управлению, содержанию и назначению войск...»; Военные Приказы - Стрелецкий Приказ, Пушкарский Приказ, Иноземный Приказ, Рейтарский Приказ, Оружейный Приказ; Судебные Приказы - Челобитный Приказ, Московский Судебный Приказ, Владимирский Судебный Приказ, Разбойный Приказ, Холопий Приказ, Земский Приказ; Приказы для управления землями - Приказ Казанского Дворца, Сибирский Приказ, Приказ Малой России, Смоленский Приказ. Приказами, осуществляющими деятельность по реализации норм камерального права, являлись: Поместный Приказ - «ведалось всего Московского государства земля, и что кому дано поместья и вотчин, или кто у кого вотчину купит, или кому вотчину вновь дадут по государеву указу за службу»; Дворцовые Приказы - Приказ Большого Дворца, Приказ Конюшенный, Царская Мастерская Палата, Царицына Мастерская Палата, Приказ Золотого и Серебряного Дела, Аптекарский Приказ, Хлебный Приказ, Панафидный Приказ; Финансовые Приказы - Приказ Большой Казны, Приказ Большого Прихода, Новгородская Четь, Устюжская Четь, Костромская Четь, Галичская Четь, Новая Четь, Печатный Приказ, Счетный Приказ; Приказы по отдельным ведомствам - Монастырский Приказ, Ямской Приказ, Каменный Приказ14.

Приведенная российская феодальная система органов государственного управления свидетельствует, что административное право, как отрасль права, начала зарождаться в России еще во второй половине XVII в., причем данный процесс характеризовался одновременным становлением полицейского и камерального права, адекватно чему формировалась и система органов государственного управления. Безусловно, наибольшего развития данная отрасль получила в XVIII и XIX вв. под влиянием формирующийся в этот период западной науке камерального и полицейского права. В свою очередь каждый из указанных административно-правовых направлений управленческого воздействия на общественные отношения имеет свою внутреннюю системы, которая в полной мере соответствует структуре сформированной в стране государственной администрации15.

 

1.2. Система административного  права как комплексной отрасли  российского права

 

Принятие Конституции Российской Федерации16 в 1993 г. активизировало процесс формирования системы административного права во взаимосвязи с государственным управлением и с административным судопроизводством. Причина такого подхода объясняется тем, что, с одной стороны, ст. 118 Конституции Российской Федерации закрепила административное судопроизводство наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством. С другой стороны, неоднозначную характеристику приобрела категория «государственное управление» в связи с отсутствием в содержании Конституции Российской Федерации терминов «государственное управление» и «органы государственного управления».

На практике категория «государственное управление» является реально существующей. Более того, нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, формируя правовую основу реализации государственного управления, фактически использовали и используют термины «государственное управление» и «орган государственного управления». Примером таких нормативных правовых актов являются указы Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой», от 11 марта 2003 г. № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации».

Однако к определению термина «государственное управление» после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. юридическая наука подходила с различных позиций.

С одной стороны, возникло утверждение о том, что в Конституции Российской Федерации произошла замена термина «орган государственного управления» на термин «орган исполнительной власти». Более того, по мнению В.С. Рыжова, «группа авторов заменяет термин «государственное управление» на просто «управление» либо «организацию управления». Иными словами сформировалось «направление, авторы которого радикально меняют содержание понятия государственного управления либо вовсе отказываются от его использования»17. Так, К.С. Бельский, «уходя от термина «государственное управление», использовал словосочетание «государственно-аппаратная среда»18.

С другой стороны, исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти в Российской Федерации определяют как государственное управление в узком значении. Его представляют в виде внутриаппаратной и внеаппаратной деятельности указанных органов при реализации функций исполнительной власти. Считается, что именно исполнительная власть через систему своих органов призвана осуществлять государственное управление общественными процессами. По мнению А.П. Алехина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, «понятие исполнительной власти необходимо увязывать с понятием государственного управления, так как государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть»19. Следовательно, к органам исполнительной власти можно применить следующий вывод: «органы государственного управления теперь есть органы исполнительной власти»20.

К сожалению, вопрос о государственном управлении остается спорным. Понятия «государственное управление», «орган государственного управления» были и остаются определяющими на рубеже XX-XXI вв. Авторы книги «Научные основы государственного управления» подчеркивали государственный характер управления социалистическим народным хозяйством в СССР. В вышедшем из печати в 1970 г. учебнике советского административного права Б.М. Лазарев писал: «Анализ Конституции СССР 1936 года позволяет сделать вывод о том, что государственным управлением по действующему законодательству является деятельность тех органов государства, которые именуются органами государственного управления»21. В советский период Конституция (Основной Закон) СССР 1977 г. в зависимости от функций государства выделяла органы государственного управления наряду с органами государственной власти, правосудия, надзора и контроля. До принятия Конституции Российской Федерации термин «орган государственного управления» применялся наряду с термином «орган исполнительной власти». Например, в названии ст. 1 Закона РФ от 22 декабря 1992 г. № 4174-1 «О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации» указывалось, что «Совет Министров Российской Федерации - высший орган государственного управления Российской Федерации». В содержании ст. 1 этого Закона предусматривалось, что «Совет Министров - Правительство Российской Федерации является органом исполнительной власти Российской Федерации».

На современном этапе развития российского государства вопрос о наличии или отсутствии категории «государственное управление как-то стал выпадать из поля зрения исследователей. В настоящее время на страницах научной и учебной литературы возник значительный интерес к категории «государственное управление» и ее взаимосвязи с категорией «административное право».