Предмет, структура, методы административного права

Особое внимание в этой связи заслуживает статья В.М. Манохина «Отраслевой принцип в организации государственного управления»22. Раскрывая место и роль отраслевого принципа в организации и функционировании государственного управления, автор неоднократно подчеркивает мысль об административно-правовом регулировании общественных отношений в сфере государственного управления.

История развития административного права подтверждает ее статус как правовой основы государственного управления. По мнению А.И. Радченко, административное право «рассматривалось как совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи с деятельностью органов государственного управления, а также осуществлением другими государственными органами управленческой деятельности внутриорганизационного характера».

Значительное количество административно-правовых норм направлены на регулирование и регулируют общественные отношения в сфере государственного управления. Наряду с ними в системе административного права существенное место должны занимать административно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере административного судопроизводства, с учетом действия ст. 118 Конституции Российской Федерации.

В этой связи административно-правовое регулирование становится комплексным и фактически отражает как созидательную, так и охранительную деятельность органов исполнительной власти, иных представителей государственной администрации. Организацию и деятельность последней в полном объеме охарактеризовал Д.Н. Бахрах в своих научных и учебных изданиях.

Таким образом, всю совокупность административно-правовых норм, формирующих систему административного права, необходимо выстроить с учетом двух составляющих предмета правового регулирования, а именно, общественных отношений, отражающих содержание созидательной деятельности государственной администрации, и общественных отношений, характеризующих содержание охранительной деятельности государственной администрации. При этом в системе административного права целесообразно выделить две части. Первую - в виде административно-регулятивного права, вторую - в виде административно-деликтного права. Каждую часть следует подразделить на отрасли. В части административно-регулятивного права необходимо выделить самостоятельные отрасли, которые отражали бы общую характеристику государственного управления и его особенность в отдельных сферах общественной жизни России. К таким отраслям могли бы относиться:

- правовые основы государственного управления во всех сферах общественной жизни;

- право государственной и общественной безопасности;

- экономическое право;

- медицинское право;

- образовательное право;

- энергетическое право;

- строительное право;

- служебное право.

В части административно-деликтного права следовало бы выделить самостоятельные отрасли в виде административной юрисдикции и административного судопроизводства. В итоге такая система административного права отражала бы комплексный характер правового регулирования норм данной отрасли и позволила рассматривать административное право в качестве комплексной отрасли публичного права в Российской Федерации23.

1.3. Перспективы развития российского  административного права

Сутью административного права является регулирование отношений между органами публичной власти и теми субъектами права, на которых распространяется их властное регулирующее воздействие.

В России содействие развитию и реализации прав, свобод и законных интересов невластных субъектов административно-правовых отношений долгое время не являлось основополагающим в деятельности органов государственной администрации, несколько «приглушенно» звучала эта проблема и в административно-правовой науке. Сейчас положение, во всяком случае, на уровне теоретическом, меняется. Например, Д.Н. Бахрах прямо пишет, что «главная составляющая предмета административного права ... система отношений публичной администрации с гражданами и их организациями. Основная задача административного права - правовое обеспечение конституционных положений граждан». С этим трудно не согласиться. Но нельзя забывать, что аппарат государственной администрации пока, и это подтверждается социологическими исследованиями, больше заботится о собственном благополучии, воспринимая права и законные интересы граждан и организаций «в качестве производных, вторичных по отношению к своим непосредственным интересам»24.

Данное обстоятельство предполагает необходимость теоретического обоснования и практической реализации такого организационно-правового режима функционирования исполнительной власти, который бы гарантировал, с одной стороны, максимальное ограничение самой возможности административного произвола, неоправданного вмешательства в сферу частных интересов, в т.ч. в сферу индивидуальных и корпоративных интересов хозяйствующих субъектов, с другой стороны, - повышение эффективности государственного регулирования жизнедеятельности общества в интересах национальной безопасности, социальной справедливости, поддержания достойного уровня жизни населения Российской Федерации.

Не менее важной представляется и задача административно-правового обеспечения реализации норм Конституции России об участии народа в управлении делами государства. Части 1, 2 и 3 ст. 3, часть 1 ст. 32 Конституции сегодня воспринимаются как наиболее декларативные; гарантированность их реализации с каждым годом, как верно отмечает А.Ф. Ноздрачев, настойчиво стремится к нулю25. И это действительно так:

- сведя к минимуму реальность проведения референдумов по действительно актуальным и значимым для большинства населения вопросам федерального и регионального значения и отказавшись от права населения субъекта Федерации на правотворческую инициативу, законодатель фактически ограничил возможность реального участия населения в процессах правоустановления;

- изменив порядок формирования депутатского корпуса и отказавшись от императивного мандата, законодатель на весь срок депутатских полномочий фактически вывел «народных избранников» из-под контроля электората и «освободил» их от необходимости выполнения предвыборных обещаний и программ, в т.ч. в сфере законотворчества;

- изменив порядок избрания высшего должностного лица субъекта Федерации, законодатель нивелировал возможность влияния населения региона на качество государственного управления, обоснованность региональной политики, в т.ч. в социально-экономической сфере.

Проблемы «вовлечения» граждан в осуществление исполнительной власти существуют не только в России, но в странах с устойчивыми демократическими традициями они настойчиво решаются в зависимости от традиций, политических, правовых и иных условий. Например, «французская администрация отрицательно относится к участию населения в деятельности государственных служб», тем не менее, примеры широкого участия населения в управлении есть и во Франции. В Германии принцип защиты государства от утраты доверия граждан является ведущим принципом деятельности органов государственного управления, а различные правовые предписания определяют разнообразные формы его реализации. Не случайно поэтому на Западе сформировалось самостоятельное научное направление, рассматривающее категорию «транспарентность» в контексте ответственности органов государственной власти и политического управления (Д. Лассен, Дж.М. Балкин, А. Шедлер, Дж. Фокс и др.)

Иначе обстоит дело в нашей стране, несмотря на то, что именно в России и именно в рамках полицейского права И.Е. Андреевским еще в XIX в. были сформулированы идеи об участии граждан в управлении государством, сформировалась концепция «активного гражданства» А.И. Елистратова, наделявшего всех дееспособных граждан полномочиями в сфере публичной охранительной деятельности26.

В федеральном и региональном законодательстве современной России нет норм, направленных на обеспечение возможности «позитивного», «повседневного» и «равноправного» участия граждан в деятельности органов исполнительной власти. Не предусматривается это и в положениях об органах исполнительной власти. Из науки административного права, по образному выражению А.Ф. Ноздрачева, «испарились» такие проблемы, как «гражданин и аппарат управления», «участие общественности в государственном управлении» и другие важные вопросы, активно исследовавшиеся в прошлые годы. Проблемы открытости исполнительной власти, государственного управления рассматриваются в качестве не юридической, а политологической или социологической проблемы.

Наука административного права, и здесь следует поддержать А.Ф. Ноздрачева, должна осознать вызов времени. Необходимо, в частности, обосновать теоретические предпосылки, наметить концептуальные направления и предложить практические формы и методы сотрудничества гражданского общества и государства, культивировать идею о преимуществе прекращения извечной «войны» государственного аппарата с собственным народом27. Следует более серьезно прорабатывать и концептуальные основы информационной открытости органов публичной администрации. Причем речь следует вести не только о тех или иных формах отчета о проделанной работе, но и активно привлекать население к процессу принятия решений, ибо нельзя осуществлять власть от имени народа (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ) и не допускать его к принятию решений. Под этим углом зрения следует расширять междисциплинарные связи административного права с конституционным правом, предлагать административно-правовое видение проблем, связанных с реализацией таких форм непосредственного выражения власти народа, как референдум и выборы (ч. 3. ст. 3 Конституции РФ).

В контексте конституционной самоидентификации России следует особо затронуть вопрос о доктрине современного административного права. Ее наличие констатируется как реальный факт. И это справедливо, если под доктриной понимать простую «совокупность научных взглядов или основных идей на цели, задачи, принципы, составные части и главные направления развития административного права и его подотраслей и институтов». Имеющаяся в настоящее время «совокупность научных взглядов или идей» в сфере административного права представляет собой совокупность нередко противоположенных взглядов и противоречивых идей, которые не могут претендовать на роль доктрины. Дело в том, что доктринальность трактовкам и суждениям о позитивном праве придает их признанность государством и юридическим сообществом в качестве согласованной и доминирующей в конкретный исторический период системы взглядов на правовую реальность, приоритеты, принципы, формы, средства и методы правового регулирования общественных отношений.

Признанность юридической доктрины государством обеспечивает воплощение образующих ее теоретических конструкций в юридическую составляющую государственной политики, в текущее законодательство, в нормативное и казуальное легальное толкование норм права. Признанность доктрины юридическим сообществом обеспечивает упорядоченность противоречивого, нередко хаотичного эмпирического материала о праве в интересах придания ему целостного и внутренне согласованного характера и формирования ретроспективной, действующей или прогностической юридико-логической модели позитивного права.

Если учесть, что многочисленные предложения научного сообщества по проблемам административной реформы, формированию административных судов, совершенствования текущего законодательства в большей своей части остаются невостребованными, а перспективной и непротиворечивой юридико-логической модели развития административного права нет, речь пока следует вести скорее не о доктрине административного права, а о необходимости ее формирования, о необходимости скрупулезного отбора тех идей и взглядов, которые обеспечивают развитие административного права, развитие, адекватное конституционной самоидентификации современной России28.

Образно говоря, речь должна идти о самоидентификации административного права как науки, учебной дисциплины и отрасли законодательства с точки зрения конституционной самоидентификации современной России. Поэтому необходимо прежде всего определиться с объектом, с которым будет устанавливаться тождество:

- будут ли это общие черты, восстанавливающие и воспроизводящие самобытность дореволюционного полицейского права?

- либо это будет восстановление и воспроизводство принципов и институтов советского административного права, сохраняющихся в той или иной мере в современном административном праве?

- либо предполагается установление тождества с теми конституционными ценностями и идеалами, в основе которых - признание прав и свобод человека и гражданина и правовая государственность?

Не отрицая исторической преемственности развития административного права, полагаю, что современной России нужно современное административное право, «очищенное» от того негативного опыта структурирования и правового регулирования, которое накопилось за долгие годы отечественной политико-правовой истории. В этой связи хотел бы подчеркнуть следующее.

Первое. Не ущемляя академической свободы и права каждого на собственную позицию, следует определиться с теми экзотическими, на мой взгляд, идеями, в основе которых попытки реанимировать полицейское право как самостоятельную отрасль права или подотрасль административного права24, представить современное административное право как полицейское право и свести его роль к совокупности норм, в частности, «определяющих формы и процедуры полицейской и фискальной деятельности государства, закрепляющих перечень административных проступков и устанавливающих меры ответственности за них», к осуществлению правового регулирования исключительно посредством императивных методов, «опирающихся на силовые структуры государства и меры государственного принуждения»29.