Предмет, структура, методы административного права

Второе. На доктринальном уровне следует определить отношение административно-правовой науки к сути административной реформы, к принципам формирования структуры и полномочий федеральных органов исполнительной власти, которые с принятием Указа Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» в очередной раз претерпели существенные изменения. Открытым остается здесь и вопрос о нормотворческих полномочиях федеральных структур, которые пока решаются не на основании общего правила, а в избирательном порядке непосредственно Президентом или главой Правительства, утверждающими статутные акты о министерствах, службах, агентствах, а с сентября 2007 г. - и государственных комитетах. Требуют своего решения и вопросы конструирования исполнительной власти субъектов федерации.

Третье. На доктринальном уровне необходимо найти консенсус и в вопросах понимания административного процесса, административной юстиции, административного судопроизводства. Разброс мнений по этим вопросам, отраженный в учебниках, диссертациях и монографиях, достиг критической черты, за которой научная дискуссия превращается в схоластический спор. Не зная, например, как объяснить правовую природу и отраслевую принадлежность процессуально-процедурной деятельности государственной администрации в налоговой, таможенной, бюджетной сферах, мы объявляем ее административным процессом, с оговоркой о том, что административно-процессуальные нормы находятся внутри соответствующих специализированных законов (таможенного налогового, бюджетного кодексов), формируя тем самым специализированный («встроенный») административный процесс для реализации материальных норм соответствующего законодательства. Возникает вопрос: можно ли довольствоваться идеей о «встроенных» элементах административного процесса или все же стоит развивать теорию правоприменительных процессов применительно к конкретным сферам правового регулирования? Не менее остро стоит и вопрос о практической реализации конституционных правоположений, касающихся административного судопроизводства как самостоятельной формы реализации судебной власти (ст. 118 Конституции РФ).

Четвертое. Предметом особого внимания должны стать вопросы административного нормотворчества как вида юридической деятельности, осуществляемой субъектами административно-правового регулирования в целях разработки, принятия, корректировки и отмены подзаконных правовых актов30.

Спорной остается правовая природа этих актов, разграничение компетенции в их подготовке между федеральными и региональными органами. Действующие в этой сфере на федеральном и региональном уровне правила пока не в состоянии пресечь вал некачественных документов, страдающих нечеткостью правовых предписаний, отсутствием механизмов реализации, дублированием положений федерального законодательства. Высокой остается коррупциогенность нормативно-правовых актов, особенно предусматривающих дискреционные полномочия должностных лиц. Предлагаемые методики оценки коррупциогенности законодательных и подзаконных актов далеки от совершенства.

При разработке теоретических проблем административного нормотворчества явно недостаточно используется и зарубежный опыт. Перспективным здесь представляется опыт США, в которых принятию значимых нормативных актов предшествует проведение социологических исследований, в т.ч. опросов населения, что позволило американской юридической практике по ряду направлений «вырваться вперед», сообразовывая законодательные установления с духовными, этическими категориями и идеалами либеральных цивилизаций, объективирующимся в общественном сознании31.

 

Глава 2. Предмет, структура, методы административного права

 

1. Предмет и структура административного права

 

В качестве предмета административного права выступают урегулированные административно-правовыми нормами общественные отношения, «возникающие при осуществлении властной деятельности государственной и муниципальной администраций и административного судопроизводства». По мнению Д.Н. Бахраха, в наиболее общем виде структуру предмета административного права можно представить тремя основными сферами:

1) регулятивной деятельности публичной администрации;

2) охранительной деятельности публичной администрации;

3) административного судопроизводства.

Конкретизация названных направлений предполагает включение в предметную область административно-правового регулирования:

- положений определяющих понятие и структуру института публичной администрации;

- направлений управленческой деятельности органов и должностных лиц, представляющих публичную администрацию6;

- отношений, связанных с внесудебным рассмотрением административных жалоб, осуществлением внесудебного административного расследования, принятием внесудебных решений о применении мер административной ответственности;

- отношений в сфере административного судопроизводства.

Кроме того, отношения, возникающие при осуществлении деятельности публичной администрации в контексте системного подхода, подразделяются на два вида:

- внутрисистемные (внутриаппаратные) - отношения, определяющие структуру администрации, порядок административной службы, формы и методы внутриаппаратной работы;

- межсистемные - отношения, определяющие характер взаимоотношений субъектов административной власти с социальными системами, выступающими в качестве адресатов (объектов) управленческого воздействия. По утверждению Д.Н. Бахраха, «главная составляющая предмета административного права система отношений публичной администрации с гражданами и их организациями. Основная задача административного права - правовое обеспечение конституционных положений граждан». Не ставя под сомнение идеологическую составляющую процитированного тезиса, хотелось бы вместе с тем обратить внимание на то обстоятельство, что для любой системы первичной целью является обеспечение собственной безопасности. Поэтому на практике не следует забывать, что в первую очередь администрация будет заботится о собственных безопасности и благополучии и что права и свободы граждан и организаций, включаемых в объект властной деятельности соответствующего государственного (муниципального) органа, субъективно будут восприниматься чиновниками, данный орган представляющими, в качестве производных, вторичных по отношению к своим непосредственным интересам32.

В последнее время наблюдается тенденция, связанная с расширением предмета административного права. Так, В.Б. Аверьянов предлагает в предмет административного права включать «общественные отношения, складывающиеся в ходе:

а) государственного управления экономической, социально-культурной, административно-политической сферами, а также в ходе реализации делегированных полномочий;

б) деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в целях обеспечения реализации и защиты прав граждан и юридических лиц и выполнения возложенных на них обязательств;

в) наделения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления административными (управленческими) полномочиями;

г) реализации юрисдикции административных судов;

д) внутриорганизационной деятельности аппаратов государственных органов;

е) прохождения государственной и муниципальной службы»8.

На наш взгляд, в рамках предлагаемого подхода происходит отождествление понятий администрирования как любой формы управленческой манипуляции индивидуальным и коллективным поведением и административного регулирования, предполагающего властную деятельность, основанную на потенциальном либо фактическом государственном принуждении. В принципе такой подход допустим, однако, на наш взгляд, его эффективность применительно к практике административно-правового регулирования весьма сомнительна.

Административное право изначально выступало в качестве инструмента государственно-властной деятельности, применение которого строилось на двух основополагающих постулатах: наличии государственного принуждения; юридически неравном статусе субъектов, осуществляющих управление, и субъектов - адресатов управленческого воздействия. Думается, что применительно к современным условиям административное право по сути продолжает оставаться полицейским правом. Если с этим согласиться, то получается, что предмет административно-правового регулирования не расширяется, а напротив, сужается, поскольку государство уступает часть своих административных полномочий негосударственным структурам, оставляя за собой функцию публичного администрирования только в наиболее важных сферах общественной жизнедеятельности33.

Уяснение содержания предмета административного права, позволяет конкретизировать представления о его структуре. Структурный анализ административного права предполагает выделение в рамках данной отрасли общей и особенной частей. В рамках общей части формулируются основные дефиниции административного права и процесса, осуществляется характеристика источников, форм, субъектов административно-правового регулирования; определяются принципы и методы административной деятельности. Особенная часть административного права объединяет нормы, регламентирующие отдельные направления управленческой деятельности, предполагающей применение в процессе правового регулирования административных (императивных методов характерных для отношений субординации и опирающихся на силовые структуры государства и меры государственного принуждения). К числу таких направлений управленческого воздействия можно отнести государственное регулирование в сфере фискальных (налоговых и таможенных) отношений, а также государственное регулирование, осуществляемое в сфере санитарно-эпидемиологического, пожарного, строительного контроля, природоохранной деятельности и т.д.

Кроме того, в структуре административного права следует разграничивать общности материальных и процессуальных норм. Проведение различия между административным (материальным) и административно-процессуальным правом, на наш взгляд, логично осуществить по аналогии с цивилистикой, где существует самостоятельная отрасль «гражданское право» и комплексная отрасль «гражданское процессуальное право», нормы которого регламентируют порядок разрешения споров, вытекающих из гражданско-правовых, трудовых, семейных и т.п. правоотношений.

Приняв высказанную гипотезу за «отправную точку» дальнейших рассуждений, следует отметить, что в качестве предмета нормативной общности административного (материального) права будут выступать отношения, связанные со структурированием и функционированием аппарата публичной исполнительной власти (государственной, муниципальной бюрократии), осуществлением полицейской и фискальной деятельности государства, закреплением перечня административных проступков и мер административно-правовой ответственности. В свою очередь, в качестве предмета нормативной общности административного процессуального права будут рассматриваться отношения, связанные с административным правоприменением34.

 

1.2. Методы административного права

 

В общем понимании метод правового регулирования – это комплекс различного рода способов и приемов правового воздействия конкретной отрасли права на конкретные, отдельно взятые общественные отношения, составляющие предмет отрасли.

Метода правового регулирования включает в себя:

- порядок возникновения  прав и обязанностей, вытекающий  их различного рода нормативных правовых актов;

- определенную степень  самостоятельности субъектов при  возникновении прав и обязанностей (равенство сторон или отношения  власти и подчинения);

- различные способы регулирования  или ограничения деятельности  субъектов права;

- способы обеспечения  прав и обязанностей.

Различные сочетания всех вышеперечисленных компонентов образуют метод конкретной отрасли права. В теории права различают два противоположных метода правового регулирования:

- императивный;

- диспозитивный.

Дальше будут рассмотрены метода административного права.

При осуществлении регулятивной функции, административное право использует комплекс различного рода правовых средств, с помощью которых воздействует на управленческие отношения. Этот комплекс средства носит название методов административного права.

Вообще, метод правового регулирования – это совокупность процедур, механизмов, приемов, способов, с помощью которых осуществляется воздействие на конкретные общественные отношения.

В административном праве используются такие методы как:

- дозволение – регулируется  посредством управомочивающих норм  административного права;

- предписание;

- запрет.

эти два метода – методы административного принуждения.

В научной литературе встречается и другая классификация методов, в которой существует не три. А два метода – императивный и диспозитивный.

Императивный метод применяется в публичном праве, диспозитивный – в частном, например, регулирует гражданские, трудовые правоотношения.

Метод (от греч. methodos - путь исследования, учение).

1. Способ познания, исследования  явлений природы и общественной  жизни. Это:

- дозволение;

- позитивное обязывание;

- запрет;

- уполномочивание;

- ограничение;

- закрепление определенных  отношений (статуса, целей и принципов деятельности);

- рекомендация;

- поощрение;

- предоставление льгот;

- государственное принуждение.

Они определяют особенности связей участников отношений.

2. Прием, система приемов  в какой либо деятельности; способ  или образ действия.

3. Средства.

4. Формы.

Рассмотрение методов административного права следует осуществлять применительно к общностям норм и урегулированных этими нормами отношений, в комплексе образующих предмет исследования науки и регулятивно-охранительного воздействия отрасли административного права.

К методам науки административного права следует отнести анализ, синтез, гипотезу и эксперимент. Учитывая ярко выраженную прикладную значимость названной науки, следует с сожалением констатировать, что метод научного эксперимента и в российской, и в украинской административистике вплоть до настоящего времени не получил широкого распространения. Этим в немалой степени объясняется то, что административная реформа, с одной стороны, приобретает перманентный характер, а с другой, утрачивает собственно позитивный потенциал, принимая форму «изменений ради изменений»35.

Рассмотрение административного права в качестве отрасли современного публичного права предполагает дифференциацию методов административного нормотворчества и административного правоприменения. Общим для отраслевых методов административного права является то, что в своей основе они опираются на субординационные отношения власти-подчинения и на административный ресурс - принуждение, посредством которого обеспечивается реализация административно-правовых обязательств, а также осуществление административно-правовой ответственности.