Составы административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность

Общие правила производства по исполнению постановлений о привлечении к административной ответственности и особенности исполнения каждого из видов административных наказаний определены в главе 31, 32 КоАП РФ26. Стадия исполнения постановления по делу об административном правонарушении предполагает, что постановления по делам об административных правонарушениях обязательны для исполнения.

Следует иметь ввиду, что судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, прекращают исполнение постановления в случае:

1) издания акта амнистии, если  такой акт устраняет применение  административного наказания;

2) отмены или признания утратившими  силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное;

3) смерти лица, привлеченного к  административной ответственности, или объявления его в установленном  законом порядке умершим;

4) истечения сроков давности  исполнения постановления о назначении административного наказания, установленных статьей 31.9 КоАП РФ;

5) отмены постановления;

6) вынесения в случаях, предусмотренных  КоАП РФ, постановления о прекращении  исполнения постановления о назначении  административного наказания.

Таким образом, рассмотренные выше процессуальные требования, регламентированные КоАП РФ, позволяют привлекать к административной ответственности лиц, совершивших административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность. Кроме того, законодательное определение порядка производства по делам об административных правонарушениях позволяет всесторонне, объективно и оперативно рассмотреть дело и исполнить по нему постановление.

2.3.Административные наказания,  которые предусмотрены законом за совершение правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, в аспекте правоприменительной деятельности различных субъектов административной юрисдикции

Согласно статистике судов административные правонарушения в сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности  являются наиболее многочисленной группой правонарушений – до 52% (с тенденцией роста количества рассматриваемых дел данной категории), – рассматриваемых судами за период 2010-2012 гг. (помимо дел об административных правонарушениях в области дорожного движения)24 .

В этой связи сегодня как никогда становится актуальной проблема предупреждения данного вида правонарушений и повышения эффективности профилактической деятельности судов и иных субъектов административной юрисдикции, реализующих административную ответственность за данный вид правонарушений. Несмотря на то, что нормы как Общей, так и Особенной частей Кодекса об административных правонарушениях РФ, закрепляют превентивную функцию административно-деликтного права (ст. ст. 1. 1, 3. 4 — 3. 11, 24. 1, 24. 3, 27. 7 — 27. 10 25), имеющийся на практике формальный подход при рассмотрении таких категорий дел может повлечь ослабление не только системы административной ответственности за данные правонарушения, но и системы предотвращения их последствий.

В связи с тем, что административная ответственность (административные наказания) являются средствами ранней профилактики преступлений об эффективности деятельности субъектов (в том числе и органов внутренних дел), реализующих нормы административного законодательства в исследуемой сфере можно судить по нескольким показателям, в частности по количеству выявленных нарушений, проценту лиц, привлеченных к административной ответственности, снижению уровня административной деликтности в данной сфере общественных правоотношений и др.26

Рассмотрим административные наказания,  которые предусмотрены законом за совершение правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, в аспекте правоприменительной деятельности различных субъектов административной юрисдикции.

Первым в перечне взысканий КоАП РФ зафиксировал предупреждение (п.1 ч. 1 ст. 3.2) – официальное порицание физического или юридического лица, выносимое в письменной форме. По своему содержанию предупреждение как административное наказание представляет собой карательную санкцию исключительно морального характера, поскольку выражается, по сути, в официальном (от имени государства) и «легальном причинении правонарушителю морального вреда» 27.

При этом по сравнению с другими административными наказаниями доза карательного воздействия в таком предупреждении минимальна, и оно в большей степени носит именно превентивный характер. По этой причине предупреждение предусмотрено гл. 20 КоАП РФ только в санкциях ч. 1 ст. 20.4 (нарушение требований пожарной безопасности) и ч. 1 ст. 20.11. (нарушение сроков регистрации (перерегистрации) оружия или сроков постановки его на учет) КоАП РФ. Однако по статистике в процессе рассмотрения исследуемых административных дел данная мера применяется судами при назначении наказания довольно часто, «иногда без учета степени общественной опасности и значительности вреда, причиненного правонарушением»28 .

Штраф представляет собой денежное взыскание, налагаемое за административные правонарушения в случаях и в пределах, предусмотренных административным законодательством. Пунктом 1 ст. 3.5. КоАП РФ предусмотрены различные виды штрафов. Традиционно, правовая природа штрафа определяется как публично-правовая, и он может устанавливаться и применяться только в качестве основного административного наказания.

Административный штраф используется в большей части статей особенной части КоАП РФ и законах об административной ответственности субъектов Федерации, в том числе и устанавливающих ответственность за исследуемые правонарушения. Приводимые автором ниже данные о мерах ответственности, применяемых органами внутренних дел подтверждают данный тезис (см. табл. 1.1.)

Должностными лицами территориальных органов МЧС России, которые согласно КоАП РФ также являются субъектами административной юрисдикции, реализующими административное законодательство в данной сфере общественных отношений, только за 6 мес. 2013 года общая сумма наложенных административных штрафов составила 613 671 тыс. рублей. При этом штрафы составили 89,7 % в структуре применяемых мер административной ответственности 29.

Административные штрафы также являются наиболее распространенной мерой наказания, которой суды подвергают нарушителей общественного порядка и общественной безопасности. Проведенный в рамках настоящего исследования анализ показал, что, в 67% случаев, административный штраф назначается судами в минимальном размере, установленном соответствующей санкцией для того или иного субъекта административного правонарушения. В свою очередь исследование причин отмены судебных постановлений по делам об административных правонарушениях свидетельствует о том, что основным из них является вынесение постановлений без учета всех обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного разрешения дела и назначения справедливого наказания. В то числе, не всегда обоснованно судьи соглашаются с максимальным размером штрафа, назначенным должностным лицом, рассмотревшим дело об административном правонарушении30 ].

Дисквалификация (ст. 3.11. КоАП РФ) заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей. Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет и предусматривается ч. 2, 3, 6 ст. 20.8 и ст. 20.10 КоАП РФ.

Конфискация предмета, явившегося орудием совершения административного правонарушения или непосредственным объектом административного правонарушения, состоит в принудительном безвозмездном обращении этого предмета в собственность государства. Конфискация может применяться: в качестве основного административного взыскания; в качестве дополнительного к основным административным взысканиям, подлежащим обязательному применению. Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения в качестве санкции закреплена законодателем ч. 1, 2 ст. 20.3, ч. 6 ст. 20.8, ст. 20.9, ст. 20.10, ч. 1 ст. 20.12, ст. 20.13 и ст. 20.14, ст. 20.15, ч. 2 ст. 20.23 и ст. 20.24, ст. 20.29  КоАП РФ.

Следует оговориться, что конфискация может быть назначена только в судебном порядке. До мая 2011 года данная мера применялась судами строго в отношении орудий совершения или предметов административного правонарушения, причем независимо от того, принадлежат ли они нарушителю на праве собственности или находятся у него на иных законных основаниях 31. Однако постановлением Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2011 г. № 6-П32  положения ч. 2 ст. 8.28 КоАП РФ были признаны не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой эти положения во взаимосвязи с ч. 1 ст. 3.7 КоАП РФ допускают в качестве административного наказания конфискацию орудия совершения административного правонарушения, принадлежащего на праве собственности лицу, не привлеченному к административной ответственности за данное административное правонарушение и не признанному в законной процедуре виновным в его совершении. По статистике сегодня данная мера административной ответственности применяется в настоящее время судами на практике при рассмотрении исследуемых административных правонарушений довольно редко (приблизительно в 12 % случаев).

В соответствии со ст. 3.9. КоАП РФ административный арест применяется за наиболее грубые административные правонарушения, по своей тяжести близкие к преступлениям, и является наиболее жестким административным взысканием. Административный арест  в качестве санкции (до 30-ти суток) закреплен законодателем в ч. 3 ст. 20.2, ч. 1 ст. 20.3, ст. 20.5, ч. 6 ст. 20.8, ст. 20.18, 20.21, ч. 2 ст. 20.25, ч. 3 ст. 20.27, ст. 20.29 КоАП РФ. Административный арест заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества и назначается судьей в исключительных случаях.

Административное приостановление деятельности (ст. 3.12), как мера наказания, было введено в КоАП в 2005 году. Данная мера административной ответственности (приостановление до 90 суток) предусмотрена за совершение правонарушений, предусмотренных ст. ч.5 ст. 20.4, ч. 2, 5, 6 ст. 20.8, ст. 20.10, ст. 20.29  КоАП РФ. Следует учитывать, что административное наказание в виде административного приостановления деятельности может быть назначено только в том случае, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.

Изучение материалов дел показало, что 22,1 % назначенных судьями наказаний за совершение правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, составляют  наказания в виде административного приостановления деятельности. В виде наказания за совершение правонарушений, предусмотренных ст. 20.4 КоАП РФ, данная мера назначается судами в 31,0% случаев. Это обусловлено тем, что в определенных случаях при нарушении общественного порядка и общественной безопасности, именно приостановление деятельности является наиболее эффективной мерой административной ответственности и в большей степени служит целям профилактики данного вида правонарушений.

В соответствии с ч. 2 ст. 3.12 КоАП РФ максимальный срок административного приостановления деятельности  составляет 90 суток. Однако изучение дел показало, что в большинстве случаев срок административного приостановления деятельности устанавливался судьями произвольно, без приведения каких-либо мотивов и обоснований его продолжительности в нарушение положений ч. 2 ст. 3.12 и ст. 4.1 КоАП РФ. Имели место случаи, когда постановления судей в части назначения наказания были изменены вышестоящей инстанцией, поскольку достижение целей административного наказания могло быть обеспечено применением вида административного наказания, не связанного с административным приостановлением деятельности .

Исследовав практику судов по применению гл. 20 КоАП РФ, можно  сделать вывод, что административная ответственность не оказывает в плане, как профилактики, так и наказания правонарушителей должного эффекта.

От общего числа вынесенных по результатам рассмотрения судами решений об обжаловании незаконных решений правоохранительных и контрольных (надзорных) органов, в пользу соответствующих правоохранительных и контрольных органов выносится менее 56 %. Основные причины проигранных судов – нарушение должностными лицами данных органов процессуальных требований КоАП РФ – не всегда соблюдаются процессуальные нормы административного законодательства, определяющие порядок составления процессуальных документов, – что в конечном итоге влияет на их качество, привлечение нарушителей к установленной законом ответственности и, как результат – на эффективность превентивных мер, осуществляемых соответствующими органами.

В соответствии с ч.1 ст.29.13 КоАП РФ судья, рассмотревший дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносит в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий. По изученным делам, право, предоставленное указанной статьей, судьями использовалось в 7,5 % случаев. Общим недостатком в работе большинства судей является недостаточное использование права вынесения представлений по устранению причин   и   условий,   способствовавших   совершению   подобных правонарушений, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Неисполнение принятых законодательными органами субъектов норм об административной ответственности приводит к незащищенности участников административных правоотношений. Неэффективным становится само законодательство об административной ответственности, цель наказании не реализуется. Безнаказанность правонарушителей поощряет их к совершению новых правонарушений и подает негативный пример другим лицам.