Суд и государственное управление

К числу  полномочий конституционных (уставных) судов субъекта Российской Федерации ст. 27 вышеназванного Закона относит рассмотрение вопросов соответствия нормативных правовых актов региональных органов государственной власти (включая исполнительные) конституции или уставу субъекта Российской Федерации. При этом перечень указанных полномочий не является исчерпывающим и не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов дополнительных полномочий конституционных (уставных) судов, а из Конституции Российской Федерации и федеральных законов не вытекает требование установления конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации единообразного перечня полномочий конституционных (уставных) судов субъектов²⁶.

Исходя  из вышеизложенного можно утверждать, что в нашей стране состоялся  действенный институт судебного конституционного контроля за исполнительной властью, но в то же время требуется, во-первых, дальнейшая детальная разработка полномочий как Конституционного Суда РФ, так и региональных конституционных (уставных) судов; а во-вторых, разработка в действующем законодательстве тщательно регламентированного процесса исполнения принятых конституционных судебных актов органами исполнительной власти, с жесткими мерами ответственности их руководителей за неисполнение или ненадлежащее исполнение данных актов.

Контроль  судов общей юрисдикции выражается в возможности, во-первых, отмены актов  органов исполнительной власти (за исключением тех, которые могут  быть оспорены лишь на предмет их неконституционности)²⁷ путем производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части, а во-вторых, приостановки решений, действий органов исполнительной власти, их государственных служащих путем производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих²⁸. Данная форма контроля за деятельностью и решениями органов исполнительной власти базируется на закрепленном в ст. 45 Конституции Российской Федерации праве гражданина на государственную защиту своих прав и свобод, в том числе и посредством обращения в суд.

Итак, как показывает анализ современных тенденций участия исполнительной и судебной власти в политическом механизме реализации государственной власти роль судебных органов в обеспечении законности актов и действий органов исполнительной власти в последние годы значительно повысилась. Между тем суды все еще недостаточно быстро и повсеместно реагируют на совершаемые федеральными и региональными органами исполнительной власти и их должностными лицами незаконные действия или бездействие и издаваемые незаконные акты.

Также наблюдается дальнейшее повышение  роли и значения исполнительной власти в системе разделения властей, при  этом построение хорошо сбалансированного и эффективного механизма осуществления всех ее функций возможно лишь в случае обеспечения детальной системы сдержек и противовесов, которая в большей части должна строиться на расширении возможности контроля за органами исполнительной власти со стороны судебных органов посредством конституционного, общего и арбитражного контроля. Между тем требуется усиление судебного контроля наряду с проведением дальнейшей централизации системы исполнительной власти во избежание сепаратистских и центробежных тенденций в государстве.

2.2 Судебная власть: прерогативы контроля над исполнительной ветвью власти

Необходимость соблюдения баланса  законодательной, исполнительной и судебной властей, а также наличие системы сдержек и противовесов не исключают, а, скорее, предполагают взаимодействие и взаимозависимость ветвей власти. Данное положение традиционно обосновывается тем, что публичная власть является единой и неделимой, а законодательная, исполнительная и судебная ветви - суть ее проявления, однако разделены полномочия по осуществлению соответствующих функций, дабы не допустить ситуации злоупотребления одним органом или должностным лицом своим положением и властными возможностями. Это не противопоставляет ветви власти друг другу. Если власть едина, следовательно, цели у нее тоже едины, они трансформируются в статусе органов каждой ветви, при этом учитывается их специфика. Это мысль нашла в свое время отражение в позиции Верховного суда США: "Конституция предписывает, чтобы ветви власти были одновременно отделены друг от друга и взаимозависимы, являясь автономными и взаимодействующими друг с другом".

Следует отметить, что выделение  трех ветвей власти является традиционным, но не единственно возможным. Конституции некоторых стран исходят из существования четырех властей, тогда четвертой именуется, например, избирательная власть. Исследователи констатируют, что в конституционных актах некоторых стран выделяется до шести самостоятельных ветвей власти. В комментариях к Конституции РФ в качестве самостоятельной, причем стоящей на первом месте, обычно называют президентскую власть. Профессор С.А. Авакьян, анализируя проблему разделения властей, говорит о том, что в Российской Федерации есть основания для того, чтобы выделять не менее десяти ветвей власти (учредительная, народная, президентская, законодательная, исполнительная, судебная, прокурорская, избирательная, финансово-банковская, контрольная)²⁹.

Конечно, проблемы с отнесением тех или иных органов к соответствующей ветви власти, в том числе и судебной, существуют. В частности, в Российской Федерации в главу 7 Конституции о судебной власти включена статья о прокуратуре, что вызывает обоснованную критику в научной литературе. В некоторых регионах, к примеру в Приднестровской Молдавской Республике, были попытки включить прокуратуру в систему исполнительной власти, однако на данный момент от этого варианта справедливо отказались и прокуратуру отнесли к судебной ветви власти, но это вызывает такие же оценки, как и в Российской Федерации. К счастью, при любых подходах ни у кого не возникало сомнений в существовании судебной власти в качестве самостоятельной ветви и предложений о ее объединении с иными государственными органами.

Другое дело, что некоторые страны долго шли к отдельным видам  судов. Это касается прежде всего  судебных органов конституционного контроля - при том, что они созданы  в большинстве стран мира, путь к ним был непростым, да и сейчас ряд государств предпочел вместо конституционных судов т.н. квазисудебные органы конституционного контроля (Франция, Казахстан). Некоторые страны сначала пошли по пути, который рано или поздно должен был привести к созданию судебных органов конституционного контроля, но затем отказались от такой идеи. Ряд государств по-прежнему поручает функции судебного конституционного контроля судам общей юрисдикции.

Да и с обычными судами не все  обстоит просто. В литературе, когда  речь идет о судебной системе в  зарубежных странах, отмечается существование различных типов (моделей) ее организации. При этом наряду с судами общей юрисдикции, которые рассматривают основные категории дел, допускаются также отдельные специализированные судебные органы, например, по делам несовершеннолетних, патентные и налоговые суды и др. В ряде стран, как отмечают российские авторы, они лишь дополняют основную общую судебную систему, частично замыкаются на нее, а некоторые из них носят, скорее, квазисудебный характер³⁰. Данная система существует в таких странах, как Швеция, Япония и Нидерланды³¹. Вместе с тем в ряде стран система специализированных судов весьма распространена, и они имеют такое же важное значение, что и суды общей юрисдикции, - например, ФРГ³².

Практически во всех странах предусмотрены  такие принципы организации и осуществления судебной власти, как независимость судов и судей, запрет на вмешательство в их деятельность со стороны кого бы то ни было, осуществление правосудия с соблюдением установленных законодательно норм и правил, гласность (по общему правилу) судебного разбирательства, мотивированность судебных решений, запрет на создание чрезвычайных судов.

Согласно Основным принципам независимости  судебных органов, которые были одобрены Генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 1985 г., предусматривается ряд гарантий реализации принципа независимости суда. Эти гарантии, в частности, предполагают, что "независимость судей и судебных органов должна быть не только провозглашена в полном объеме, но и гарантирована государством и закреплена в соответствующем конституционном и текущем законодательстве; все государственные и иные учреждения должны уважать и соблюдать независимость судей и судебных учреждений, не вмешиваясь в отправление правосудия ни в какой форме; государство обязано предоставлять соответствующие средства, позволяющие судебным органам надлежащим образом выполнять свои функции"³³.

Следует отметить, что для судебных систем большинства стран типичным является создание различного рода судов  первой инстанции, разрешающих подавляющее  большинство незначительных гражданских, уголовных и административных дел и позволяющих тем самым судебным инстанциям следующего уровня сконцентрироваться на осуществлении функций судебного контроля, а также рассмотрении в качестве суда первой инстанции более сложных дел. В качестве примера таких судов низшего звена можно указать на магистратские суды в Англии и Уэльсе, мировые суды в Израиле, мировые суды в отдельных американских штатах, в конце концов, это и мировые судьи в Российской Федерации.

Что касается специализированных судов, видны два разных подхода при их создании. Первый состоит в том, что такого рода суды появляются для рассмотрения отдельных категорий дел в основном по статусу соответствующих лиц - подростков, военнослужащих и т.д. Предполагать от таких судов развернутый судебный контроль в отношении государственных органов вряд ли можно, хотя по ходу разрешения подведомственных вопросов они могут выявлять недостатки в работе подобных органов и сделать их достоянием гласности или компетентных инстанций.

Второй подход уже частично затрагивался и состоит в том, что специализированные суды рассматривают и разрешают дела по определенным сферам государственной жизни и управления. И поскольку при этом зачастую оспариваются именно решения соответствующих государственных (возможно, и муниципальных) органов, суд неизбежно становится - наряду с правосудной - также и контрольной инстанцией, поскольку имеет право оценивать управленческие акты и действия.

Наиболее наглядным примером в  этом плане является упоминавшаяся  судебная система Германии, включающая в себя пять подсистем: суды общей юрисдикции, административные, финансовые, трудовые и социальные суды. Но сходные примеры есть и в других странах. Например, в Финляндии существуют такие специализированные суды, как Высший суд по импичменту, 4 суда по земельным спорам, 3 суда по вопросам водопользования и Апелляционный суд по вопросам водопользования, торговый суд, страховой суд, пенитенциарный суд и суд по трудовым спорам, а также особая система административных судов, возглавляемая Верховным административным судом³⁴. В Голландии есть такие специализированные суды, как Коллегия публичного экономического права, Административное отделение Госсовета, Комиссия по тарифам и акцизам, суд первой инстанции по учебным грантам и Апелляционная коллегия по учебным грантам³⁵. В Бразилии наряду с общими судами также существуют и специализированные федеральные суды, в частности, по вопросам избирательного права, по трудовым вопросам. К этой сфере тяготеют и суды, образно говоря, "экономического профиля" - хозяйственные суды (Беларусь, Украина) и тем более арбитражные суды - достаточно сослаться на пример Российской Федерации, где в таких судах можно оспорить правовые акты и действия государственных и муниципальных органов, затрагивающие (и нарушающие) права граждан, различных хозяйствующих субъектов, а в ведении Высшего Арбитражного Суда РФ находятся даже экономические споры между Российской Федерацией и субъектами РФ.

Для всех судов общей и специализированной юрисдикции характерно выполнение задач  контроля в отношении законодательной и исполнительной власти как бы попутно. Суды, которые этим занимаются специально, - это конституционные суды.

Однако и здесь не все просто. Исторически все-таки первой системой, которая получила право судебного  конституционного контроля в отношении правовых актов как законодательных, так и исполнительных органов, были суды общей юрисдикции. Этот вариант, традиционно именуемый в литературе американским и существующий по нынешнее время, характеризуется тем, что как таковых самостоятельных органов конституционного контроля не существует, а соответствующие функции по осуществлению конституционного контроля выполняются, как правило, судами общей юрисдикции. В частности, именно по такому пути пошли США, где функции судебного конституционного контроля осуществляет Верховный суд США³⁶. Кроме того, аналогичные по сути функции, но уже в отношении конституции того или иного штата выполняет верховный суд штата. Более того, в современной литературе особо отмечается, что "в США очень значительна роль верховных судов штатов в толковании конституции и оценке законодательства штатов в связи с рассматриваемыми ими судебными делами или жалобами на решения административных органов"³⁷.

Аналогичным образом функции конституционного контроля и толкования Конституции осуществляет Верховный суд Индии. Однако в отличие Верховного суда США, полномочия которого по осуществлению конституционного контроля и толкованию Конституции США сложились исторически, в результате прецедента, так характерного для стран англо-американской правовой системы, полномочия Верховного суда Индии по толкованию Конституции Индии прямо закреплены в Основном Законе Индии. "Практика, - отмечает С.Ю. Кашкин, - знает немало прогрессивных решений Верховного суда и Высших судов штатов, принятых в порядке конституционного контроля, которые расширили право на свободу слова и печати, на забастовки, минимальную заработную плату, на юридическую защиту граждан, выступали в интересах отсталых слоев населения, национальных, кастовых или религиозных меньшинств"³⁸. Право толковать Основной Закон страны имеет и Верховный суд Японии. Аналогия с Верховным судом США напрашивается сама собой. Впрочем, это и не удивительно, если учесть, что окончательный проект Конституции Японии 1947 г., впоследствии принятый парламентом и одобренный Императором Японии и ставший конституционным актом, действующим и по настоящее время, был разработан в штабе американских оккупационных войск³⁹. Верховный суд Израиля также имеет право толковать Конституцию Израиля. Интересно отметить, что в данном случае он выступает как Высший суд справедливости.