Виды административных правоотношений и особенности правового регулирования отдельных их видов

По своему содержанию административно  правовые отношения делятся на материальные и процессуальные.

К материальным административно  правовым отношениям относятся общественные отношения, возникающие в сфере  управления, регулируемые материальными  нормами административного права, закрепляющие полномочия органа исполнительной власти, или права и обязанности  граждан.

Административно процессуальные отношения - это отношения, которые  складываются в связи с разрешением  индивидуально конкретных дел и  регулируются административно процессуальными  нормами. По характеру юридических  фактов, порождающих административно  правовые отношения, эти правоотношения делятся на отношения, порожденные  правомерными и неправомерными фактами.

По способу защиты можно  выделить отношения, защищаемые в административном и в судебном порядке.

Административно-правовым правоотношениям  присуще широкое разнообразие в  зависимости от характера и видов  управленческой деятельности, ее участников, от того, какие функции государственного управления реализуются, от поставленных перед органами исполнительной власти (местной администрацией) целей и  т.д.

По целям административно-правовые отношения подразделяются на охранительные (в том числе деликтные) и регулятивные, что соответственно сказывается  на применении различных методов  и форм управленческой деятельности.

По составу участников административно-правовые отношения  можно разграничить на отношения, участники  которых принадлежат к государственному аппарату (государственные органы и  их должностные лица), отношения  между органами исполнительной власти (местной администрацией) и государственными предприятиями, учреждениями, организациями, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и общественными организациями, трудовыми коллективами, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и негосударственными коммерческими организациями, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и гражданами.

По направлению деятельности выделяются:

-административно-правовые  отношения органов исполнительной  власти (местной администрации) общей  компетенции, т.е. по всем вопросам  жизнедеятельности на соответствующей  территории (Правительство РФ; правительства  республик - субъектов РФ; правительства  (администрации) краев,, областей, автономных  образований; городская, районная, сельская администрация);

-административно-правовые  отношения исполнительной власти  отраслевой компетенции в отношении  субъектов управления, находящихся в их ведении;

-административно-правовые  отношения органов межотраслевой  компетенции надведомственного  характера по решению специальных  вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий;

-административно-правовые  внутриорганизационные отношения,  затрагивающие деятельность аппарата  данного органа и учреждений, предприятий, находящихся в его  непосредственном подчинении.

Выделяются также субординационные, координационные и реординационные  отношения.

Субординационные отношения  базируются на полномочии одного из субъектов  использовать распорядительные, контрольные  полномочия по отношению к другим участниками отношений (например, отношения  в системе государственной службы, складывающиеся между должностными лицами).

Координационные правоотношения также характеризуются наличием властных полномочий, но они используются не только для реализации своей власти, но и для обеспечения эффективной  совместной деятельности нескольких субъектов, желающих достичь одной цели и  решить схожие задачи (отношения между  органами федеральной исполнительной власти - министерствами, государственными комитетами и пр., а также в  рамках деятельности самих этих органов).

Субординационным и координационным  отношениям присуща возможность  издания административных актов, которые  должны исполняться другими субъектами.

Реординационными отношениями  являются такие, которые образуются в целях обеспечения обратного  воздействия управляемого субъекта на управляющий субъект, т.е. воздействие  снизу на верхние инстанции (например, обращение граждан в органы публичного управления).¹⁹

Емкая характеристика административно-правовых отношений как властеотношений, акцентируя внимание на их сущностной природе, не исключает возможности  их видовой классификации по различным  критериям.

Существуют следующие  две группы административно-правовых отношений:

1)         отношения, непосредственно выражающие  основную формулу управляющего  воздействия («субъект – объект»), в которой отчетливо проявляется  властная природа государственно-управленческой  деятельности. Это - собственно властеотношения;

2)         отношения, складывающиеся за  рамками непосредственного управляющего  воздействия на тот или иной  объект, но органически связанные с его осуществлением.

Названные группы административно-правовых отношений характеризуются как  основные и неосновные управленческие связи.

Первая группа административно-правовых отношений характеризуется в  качестве основной, так как в данном случае правоотношения в максимальной степени причастны к упорядочивающему воздействию на социальные связи, т.е. к основному функциональному  назначению управления. Они отчетливо  выражают присущую управлению авторитарность, т.е. приоритет воли субъекта управления. Здесь основная формула управляющего воздействия – «субъект – объект». Это, прежде всего, отношения между  вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма реализации исполнительной власти, между руководителями и подчиненными им по службе административно-управленческими  работниками, между исполнительными  органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности, и т.п.

При характеристике второй группы отношений главное внимание акцентируется на том, что они  не имеют своим прямым назначением  непосредственное управляющее воздействие  субъекта на управляемый объект. Это, например, отношения между двумя  сторонами, функционирующими в сфере  государственного управления, но не связанными между собой соподчиненностью (например, отношения типа «субъект – субъект»). Такого рода отношения весьма разнообразны и необходимы для создания нормальных условий реализации исполнительной власти. Но они имеют вспомогательное  значение по сравнению с отношениями  первой группы. Фактически они служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений.

Можно выделить также:

1)         внутриорганизационные административно-правовые  отношения, возникающие в рамках  внутренней деятельности органов  управления (решение структурных  и кадровых вопросов, распределение  обязанностей работников управленческого аппарата, определение их ответственности и т.п.);

2)         внешние административно-правовые  отношения, возникающие в рамках  внешней сферы управления, т.е.  непосредственно в процессе реализации  функций управления применительно к управляемым объектам.

В данном случае следует  исходить не из противопоставления этих видов административных правоотношений, не из подхода к их внешнему варианту как к определяющему, а как  к двум основным проявлениям единого  по своей значимости и управленческой сути механизма, обеспечивающего целевое  управляющее воздействие. Очевидно, что от «внутреннего» состояния  исполнительного органа (организованность, упорядоченность) полностью зависят  и его возможности действовать  вовне, т.е. за рамками собственного аппарата. Значит, в рамках как «внутренних», так и «внешних» правоотношений исполнительная власть реально реализуется.²⁰

Наиболее важной является классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру  взаимодействия их участников. В соответствии с этим критерием, поглощающим в  определенной мере ранее рассмотренные, выделяются вертикальные и горизонтальные правоотношения. Этой классификацией придерживаются В.А. Юсупов, М.С. Студеникина.

Вертикальные административно-правовые отношения в наибольшей степени  выражают суть административно-правового  регулирования и типичных для  государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом  и объектом управления. Это и есть властеотношения. Возникают они  между соподчиненными сторонами, что  свидетельствует об отсутствии в  них, в отличие от гражданско-правовых отношений, равенства сторон. Однако соподчиненность нельзя трактовать в буквальном смысле. Фактически вертикальность означает, что у одной стороны есть юридически властные полномочия, которых либо нет у другой стороны (например, у гражданина), либо их объем меньше (например, у нижестоящего органа управления). Властной стороной при этом выступает соответствующий субъект исполнительной власти (исполнительный орган, орган государственного управления). Столь же очевидно, что именно в вертикальных отношениях реализуется непосредственное управляющее воздействие субъекта управления на тот или иной объект, который далеко не во всех случаях ему организационно подчинен.

Горизонтальными административно-правовыми  отношениями признаются те, в рамках которых стороны фактически и  юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически властные веления  одной стороны, обязательные для  другой. Конечно,, такого рода правоотношения не столь распространены в сфере  государственного управления, как вертикальные. И это понятно, ибо они, как  бы выпадают из общего русла административно-правового регулирования. Тем не менее, возможность их возникновения имеет место быть. Сам факт признания равенства сторон в административно-правовых отношениях находится в прямом противоречии с сущностью административно-правового регулирования и с принципиальными особенностями административно-правовых отношений.

Проблема диагональных административно-правовых отношений на сегодняшний день остается дискуссионной.²¹

Схожа с ними и классификация  административно-правовых отношений  на субординационные (властности) и  координационные (властность отсутствует). Горизонтальные административно-правовые отношения понимаются как совокупность конкретных вертикальных административно-правовых отношений между двумя субъектами государственного управления, которые  в целом уравновешивают их положение  по поводу того, по поводу чего они вступили в это множество конкретных правоотношений. Найти сегодня пример одного конкретного административно-правового отношения нельзя. Во-первых, это противоречит важнейшему признаку административно-правовых отношений – их властности. Во-вторых, анализ конкретных ситуаций приводит автора в одних случаях к выводу о том, что они являются отношениями, не урегулированными нормами права. Тогда это не правоотношения вообще и не административно-правовые отношения, в частности. В других же случаях рассмотренные примеры не имеют хотя бы одного из признаков горизонтальных административно-правовых отношений, отчего становятся правоотношениями вертикальными.

Классификация административно-правовых отношений и оснований их возникновения  и прекращения является необходимым  предварительным условием правовой регламентации способов их реализации и эффективного практического их применения органами государственного управления или местного самоуправления.

2. Вуз как субъект административных правоотношений

Вузы являются элементом  системы социальных институтов, что  предполагает особый подход к их правовому  статусу, и, прежде всего в административной сфере.   

В образовательном законодательстве, вузом  является образовательное  учреждение, учрежденное и действующее  на основании законодательства Российской Федерации об образовании, имеющее  статус юридического лица и реализующее  в соответствии с лицензией образовательные  программы высшего профессионального  образования, что не определяет  место вузов в административно-публичной  сфере²².

Учебные заведения создаются  для осуществления социальной функции в образовании – оказания образовательных  услуг, которые носят государственно-значимый характер. Таким образом, вузы оказывают образовательные услуги различным категориям потребителей, в чем, собственно, реализуется публичный интерес в образовательной сфере.   

Значимым,  в осуществлении  вузами возложенных на них публичных  функций является определение их места в различных правовых связях, прежде всего,  по отношению к  властным публично-правовым субъектами.     

Вузы не являются государственными органами  или органами местного самоуправления, не могут быть отождествлены  с публичными органами в административных правоотношениях. Более того – они  противопоставлены публичным субъектам. Что находит проявление в  соответствующих правоотношениях. Поэтому, в административных правоотношениях публичные органы занимают особую «позицию» по отношению к вузам. Функции государственной власти достаточно обширны и имеют различные направления, которые в целом составляют сферы государственной (административной, публичной) деятельности учреждений,  являются  «инструментами» реализации общественно значимых целей и задач.

Вузы как  некоммерческие организации,  различным образом  проявляют свои административно-правовые характеристики юридического лица. Конкретные административно-субъектные свойства у вуза проявляются через взаимодействие с различными государственными органами, структурами, так или иначе, связанные  с функционированием учреждения.