Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления

Сама “выделенная  компетенция” является объектом регулирования  со стороны государства, так как  устанавливается она как раз законом. Но в том объеме, в котором компетенция местного самоуправления установлена, она является собственной компетенцией органов местной власти и вмешательство в нее запрещено. Как мы видим, баланс интересов обеспечивается и здесь.

“Ресурсная обеспеченность” находится в том же ряду объектов регулирования. Источники доходов местных бюджетов, объекты муниципальной собственности передаются местному самоуправлению государством посредством принятия законов. С другой стороны, у государства есть обязанность передать ресурсы местному самоуправлению в объеме, соответствующем решаемым органами местного самоуправления задачам, и передать их на долговременной основе, следовательно, обеспечить местному самоуправлению возможность самостоятельного и долгосрочного планирования и осуществления своей деятельности.

Выборность местной  власти регулируется государством в  части обеспечения гарантий избирательных  прав граждан посредством установления законом порядка проведения выборов, то есть избирательных процедур, гарантирующих свободное волеизъявление граждан. У органов местного самоуправления при этом остается возможность выбора той избирательной системы, которая наилучшим образом соответствует местным особенностям организации местного самоуправления.

Названные механизмы взаимодействия можно было бы определить как “взаимодействие по инициативе сверху”. Но возможно и “взаимодействие по инициативе снизу”. Мы не относим к механизмам взаимодействия рабочие контакты между государственными и муниципальными чиновниками, потому что это обычное, но не формализованное явление в условиях определенной автономизации властей различного уровня. Поэтому “взаимодействие по инициативе снизу” будем рассматривать как процесс реализации установленных процедур. Выясняется, что и в этом случае взаимодействие осуществляется посредством принятия законов. У органов местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством есть право законодательной инициативы в законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, при необходимости разрешить какой-либо вопрос, отнесенный к компетенции региональных органов государственной власти, органы местного самоуправления выступают в качестве субъекта законодательной инициативы и вносят необходимый им законопроект. При этом федеральным законодательством установлено, что обращения органов местного самоуправления, в том числе, законопроекты подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти.

Кроме названных, существуют формы постоянного взаимодействия двух уровней власти. К ним следует отнести всякого рода совместные рабочие органы - группы, комиссии, - как постоянно действующие, так и временные, сформированные для решения какого-либо частного вопроса.

Эффективной формой взаимодействия может стать сотрудничество государственной и местной властей через ассоциации муниципальных образований. В рамках ассоциации органы местного самоуправления могут более точно формулировать и доводить до сведения государственных органов их общие проблемы, для государственной власти ассоциация муниципальных образований - та организация, через которую можно обращаться одновременно ко всем ее членам и вырабатывать согласованную политику в отношении местного самоуправления. ⁸

Желательно, чтобы сотрудничество властей, а особенно действия государственной власти в сфере местного самоуправления имели плановый и прогнозируемый характер. Такая возможность предоставляется федеральным законодательством, отнесшим к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации принятие региональных программ развития местного самоуправления.

Теперь попытаемся более  подробно сосредоточиться на конкретных вопросах, которые могут быть предметом  взаимодействия органов государственной  власти и органов местного самоуправления.

Начнем с участия  органов государственной власти субъектов Российской Федерации  в установлении полномочий органов  местного самоуправления. Предметы ведения  местного самоуправления закреплены Федеральным  законом “Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Но это вовсе не означает окончательного решения вопроса установления компетенции органов местного самоуправления.

Во-первых, значительная, если не большая, часть вопросов местного значения не может решаться органами местного самоуправления в отрыве от государственных органов. Простейшим примером здесь является такой вопрос, как основное общее образование. К полномочиям органов местного самоуправления в этой сфере отнесены организация, содержание и развитие соответствующих муниципальных учреждений. Сами слова “организация, содержание и развитие”, несут определенную смысловую нагрузку, но строго определенными юридическими понятиями не являются. Поэтому предстоит в региональном законодательстве уточнить, какие именно действия предпринимаются органами местного самоуправления в сфере общего образования. По-видимому, это строительство, ремонт, текущее поддержание в нормальном состоянии школьных зданий, выплата заработной платы работникам образовательных учреждений, закупка учебников и инвентаря, организация и финансирование питания школьников. После этого уточнения остается достаточно большое число вопросов, и вопросов очень серьезных, которые могут быть решены только государством. Это - выработка государственной политики в сфере образования, разработка образовательных стандартов, методик, учебных пособий, контроль за исполнением государственных стандартов, подготовка кадров преподавателей для общеобразовательных школ, научно-исследовательская работа в сфере образования и ряд других. Можно смело утверждать, что несогласованные действия в этой сфере во вред и местным и государственным органам. Аналогичные примеры можно привести и в отношении других вопросов местного значения.

Во-вторых, упомянутым выше Федеральным законом предусмотрено, что если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования, то предметы ведения между ними разграничиваются законом субъекта Российской Федерации. Поле совместной деятельности обоих уровней власти и в этом вопросе очень велико. Конечно, можно волевым порядком односторонне решить вопросы разграничения предметов ведения, приняв соответствующий закон. Но такое решение будет формальным и вряд ли пойдет кому-либо на пользу, прежде всего тем, кого это непосредственно касается - населению. “Поделить” компетенцию необходимо таким образом, чтобы каждый круг вопросов предоставления услуг власти населению решался самым эффективным образом. Очевидно, что для этого требуется взвешенный подход со стороны всех участников процесса разделения компетенции и нормальные согласительные процедуры.

В-третьих, у органов  государственной власти есть право  возложения отдельных государственных  полномочий на органы местного самоуправления. Известны попытки так же, как и  в предыдущем случае, справиться с этой задачей принятием единого перечня отдельных государственных полномочий, возлагаемых на все органы местного самоуправления в пределах субъекта Российской Федерации. Но не во всяком муниципальном образовании имеется возможность реально осуществлять эти полномочия. Значит, как и в предыдущем случае, страдать будет опять население. Как это ни трудоемко, задачу придется решать применительно к каждому муниципальному образованию либо к небольшой группе однородных по возможностям муниципальных образований. И после передачи государственных полномочий органам местного самоуправления государство не может самоустраниться от решения принятых местной властью задач, так как в конечном итоге именно государство отвечает перед гражданами за их решение, а поэтому имеет право и обязано контролировать исполнение переданных полномочий и содействовать их исполнению. Здесь есть еще и вопрос целесообразности возложения исполнения отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления или же исполнения этих полномочий существующими либо специально создаваемыми территориальными органами государственного управления.

Следующим крупным вопросом, который должно решить государство  во взаимодействии с местным самоуправлением, является формирование ресурсной базы местного самоуправления. Какой принципиально она должна быть, говорилось выше. Здесь же попытаемся сформулировать основные подходы к созданию необходимой базы и отметим два аспекта проблемы - формирование финансовой основы местного самоуправления и формирование местной материальной базы.

При формировании финансовой основы местного самоуправления в контексте  взаимодействия органов государственной  власти и органов местного самоуправления требуют решения два вопроса: как наиболее рационально разделить  источники доходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами и каковы процедуры взаимодействия уровней власти при закреплении доходных источников местных бюджетов. ⁹

Разграничение источников доходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами целесообразно проводить, основываясь на разделении их по видам и закреплении на долгосрочной основе. Это стимулирует каждый из уровней власти к развитию доходных источников и их эффективному использованию, а не к перераспределению. Одним из главных доходных источников бюджетов являются налоги. По видам налоги классифицируются обычно следующим образом:

- налоги с граждан;

- налоги на производство;

- реальные (или имущественные) налоги;

- акцизы ( налоги на незаслуженный прирост стоимости);

- налоги на потребление.

За местными бюджетами  имеет смысл закреплять прежде всего  реальные налоги, поскольку на источники  этих налогов органы местного самоуправления могут оказывать непосредственное влияние и налогооблагаемая база поддается контролю со стороны органов  местного самоуправления даже при отсутствии специализированных фискальных органов.

Регулирующим налогом, осуществляющим функцию выравнивания бюджетов, выступает, как правило, подоходный налог с граждан.

Кроме видов доходных источников необходимо определить еще минимально необходимый объем поступлений в местные бюджеты. Органы государственной власти должны руководствоваться при этом несколькими критериями.

При любых условиях за местными бюджетами должны быть закреплены источники доходов, обеспечивающие удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Само собой разумеется, что эти стандарты должны быть установлены как на федеральном, так и на региональном уровнях.

“Нижняя планка” доходов  местных бюджетов устанавливается  на основе нормативов минимальной бюджетной  обеспеченности, также устанавливаемых  органами государственной власти.

Процедуры взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе формирования доходной базы местных бюджетов также требуют отдельного рассмотрения. Если в прежней “пирамидальной” системе советов бюджетный процесс был строго иерархичен, то сегодня бюджетные отношения постепенно переходят в другое качество. Следствием этого стало наличие в субъектах Российской Федерации наличие двух уровней бюджета - бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов несоподчиненных муниципальных образований. В существовавшей системе бюджетные вопросы по отношению к самому нижнему уровню советов решались промежуточным уровнем - районным, - в формирующейся ныне - доходные источники бюджета любого муниципального образования закрепляются законом субъекта Российской Федерации.

Взаимоотношения уровней власти в процессе разграничения собственности могут строиться как законотворческий процесс. Органы местного самоуправления выступают субъектом законодательной инициативы и разрабатывают проекты законов о передаче в муниципальную собственность объектов государственной собственности, включая реестры объектов, органы государственной власти рассматривают и принимают эти законы. Предварительное согласование реестров возможно проводить на уровне административных районов, имея ввиду, что там существуют комитеты по управлению государственным имуществом. Окончательное решение принимается законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Невозможно охватить все сферы деятельности, в которых  взаимодействуют органы государственной  власти и органы местного самоуправления, но еще одной сферы хотелось бы коснуться. Речь идет о комплексном социально-экономическом развитии территории. Здесь может возникнуть столкновение интересов различных уровней власти, причем и государственная, и местная власть вправе решать вопросы комплексного социально-экономического развития на своей территории, а территория муниципального образования составляет некоторую часть территории субъекта Российской Федерации. В конечном итоге, интересы должны совпасть, если исходить из того, что любой уровень власти должен руководствоваться интересами населения, а не интересами каких бы то ни было бюрократических структур. Но интересы населения каждый уровень понимает по-своему в зависимости от тех задач, которые решает каждый из них. Поэтому интересы структур власти могут и не совпадать.

Здесь и требуется  постоянное взаимодействие и состоять оно может в согласованной  разработке планов и программ социально-экономического развития. А значит, органы местного самоуправления при разработке муниципальных планов и программ должны учитывать соответствующие государственные планы и программы. В свою очередь государственные органы при разработке государственных планов и программ объективно заинтересованы в учете мнения органов местного самоуправления. ¹⁰

Необходимо также остановиться на организационных формах взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Некоторые из форм уже назывались в ходе рассмотрения отдельных вопросов, но, наверное, стоит сложить все эти формы в некоторую систему. Под организационными формами мы понимаем наличие определенных структур (организаций), которые осуществляют процесс взаимодействия. Исходными структурами являются сами органы государственной власти и органы местного самоуправления. Если не выстроить работоспособную систему промежуточных органов, многие проблемы практически никогда не будут решены. Как же может выглядеть такая система?