Законодательный процесс в РФ

Принятие поправок к гл. 3 - 8 Конституции РФ требует одобрения (а значит, и участия) законодательных (представительных) органов не менее  двух третей субъектов РФ. Разработка проекта новой Конституции РФ и его принятие возложены на Конституционное  Собрание. Комитеты, комиссии парламентов  принимают участие в законодательном  процессе согласно конституциям или  регламентам. На них может быть возложена  работа над законопроектами, регулирующими  отношения в определенных сферах общественной и государственной  жизни, т.е. они, могут специализироваться на тех или иных отраслях права либо через них проходят все законопроекты.¹¹

Некоторые субъекты законодательного процесса должны отвечать специальным  требованиям, относящимся к их численности: предложение о пересмотре положений  гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ должно быть поддержано при голосовании группой  численностью не менее трех пятых  от общего числа членов Совета Федерации  и депутатов Государственной  Думы; граждане России могут приобрести статус субъектов законодательного процесса - инициаторов проведения референдума, объединившись в группу численностью не менее двух миллионов  человек (ст. 8 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации ")¹².

На основании изложенного  можно сделать вывод о том, что субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной  инициативы, а также в некоторых  случаях граждане и их объединения. 

Глава 2. Стадии законодательного процесса

2.1 Общая характеристика стадий законодательного процесса

Законодательный процесс  представляет собой особую процедуру  принятия законов, состоящую из нескольких самостоятельных стадий¹³.

Одной из характерных особенностей законодательного процесса является деление  его на структурные элементы, именуемые  в теории права процессуальными  стадиями.

Стадию законодательного процесса в самом общем виде можно  определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового  результата. В зависимости от характера  этих действий и получаемого результата одна стадия отграничивается от другой. Стадии выполняются в установленной  процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга. Тем самым обеспечивается логическое развитие процесса, создаются  условия для постепенного поэтапного решения стоящих перед ним  задач. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных  границах, представляет собой законченный  этап законодательной деятельности и характеризуется относительной  самостоятельностью и специфической  целенаправленностью¹⁴.

Традиционно первая стадия законодательного процесса — законодательная инициатива, сводится к внесению на рассмотрение Государственной Думы законопроекта. Право на совершение такого рода действий именуется правом законодательной инициативы.

Согласно ст. 114 Конституции  РФ право законодательной инициативы принадлежит:

• Президенту РФ;
• Совету Федерации;
• Государственной Думе;
• Правительству РФ;
• законодательным (представительным) органам субъектов РФ.

Это право принадлежит  также:

• Конституционному суду РФ;
• Верховному Суду РФ;
• Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения¹⁵.

Таким образом, Конституция  РФ различает две группы субъектов  права законодательной инициативы. В первую из них входят субъекты, чье право законодательной инициативы не связано какими-либо компетентными  рамками. Во вторую же группу этих субъектов  входят те из них, которые пользуются правом законодательной инициативы лишь по вопросам их ведения.

К этому следует добавить, что согласно Регламенту Государственной  Думы (ст. 16) право законодательной  инициативы имеет также группа депутатов, составляющих комитет Государственной  Думы¹⁶.

Конституция РФ (ст. 104) устанавливает, что законопроекты вносятся в  Государственную Думу. Причем законопроекты  о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных  займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие  расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства  РФ.

Законопроекты, исходящие  от государственных органов, общественных объединений, граждан, не обладающих правом законодательной инициативы, могут быть внесены в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы.

Согласно Регламенту Государственной  Думы право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к законопроектам; законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов; законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и законы РСФСР либо признании этих законов утратившими силу; предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ¹⁷.

Необходимым условием внесения законопроекта в Государственную  Думу в порядке законодательной  инициативы является представление  текста законопроекта; обоснование  необходимости его принятия, включающее развернутую характеристику законопроекта, его целей, основных положений, места  в системе действующего законодательства, а также прогноза социально-экономических  и иных последствий его принятия; справки о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования; перечня законов и иных нормативных  актов, отмены, изменения, дополнения или  принятия которых потребует принятия данного законопроекта: предложений  о разработке нормативных правовых актов, принятие которых необходимо для реализации данного закона; финансово-экономического обоснования в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат.

Законопроекты, внесение которых  в соответствии с Конституцией РФ (ст. 104)¹⁸ требует обязательного заключения Правительства РФ, направляются Советом Государственной Думы на заключение Правительства, которое в течение 14 дней с момента получения законопроекта подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы.

Вторая стадия — предварительное  рассмотрение законопроектов.

Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, направляется Советом Государственной Думы в  соответствующий комитет палаты, который назначается ответственным  по законопроекту.

В случае направления законопроекта  в несколько комитетов Совет  Государственной Думы определяет из числа этих комитетов ответственный  комитет по законопроекту.

Третья стадия законодательного процесса включает в себя рассмотрение законопроектов в Государственной  Думе.

Это рассмотрение осуществляется в трех чтениях, если Государственной  Думой применительно к конкретному  законопроекту не будет принято  другое решение.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и соответствующие материалы  к нему по предоставлению ответственного комитета Государственной Думы направляются депутатам Государственной Думы не позднее, чем за три до рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.

При рассмотрении Государственной  Думой законопроекта в первом чтении обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости  его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта.

Обсуждение начинается с  доклада инициатора законопроекта  и содоклада ответственного комитета Государственной Думы. При рассмотрении законопроекта заслушиваются предложения  и замечания фракций и депутатских  групп, депутатов Государственной  Думы, полномочного представителя Президента РФ в Федеральном собрании, представителей Правительства РФ, субъектов РФ, других лиц, приглашенных для участия  в обсуждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная  Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных  предложений и замечаний; отклонить  законопроект; принять закон.

При принятии законопроекта  в первом чтении Государственная  Дума устанавливает срок представления  поправок, который, как правило, не может  быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов - менее 30 дней.

В случае принятия законопроекта  в первом чтении и при наличии  правовой и лингвистической экспертиз  председательствующий может поставить  на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений.

Все субъекты права законодательной  инициативы вправе вносить поправки к законопроекту, принятому в  первом чтении. Ответственный комитет  изучает, обобщает эти поправки, проводит их независимую экспертизу. Автор  поправок имеет право уточнять их при обсуждении в ответственном  комитете.

При изменении названия законопроекта  он вносится на рассмотрение палаты с  новым названием, а его первоначальное название приводится ниже в скобках.

Все поправки группируются по статьям законопроекта и рассматриваются  на заседании ответственного комитета. При согласии последнего с поправками он может включить их в текст и  рекомендовать Государственной  Думе принять таблицу поправок.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы проводит постатейную  правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и готовит заключение. Лингвистическая экспертиза законопроекта  заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка.

На основании ст. 122 Регламента Государственной Думы ответственный  комитет направляет в Совет Государственной  Думы для последующего рассмотрения в палате следующие документы:

а) проект постановления по законопроекту;

б) таблицу поправок, рекомендуемых  комитетом к принятию;

в) таблицу поправок, рекомендуемых  комитетом к отклонению;

г) таблицу поправок, по которым  комитетом не было принято решений;

д) текст законопроекта  с учетом поправок, рекомендуемых  к принятию;

е) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект¹⁹.

Далее законопроект вместе с  указанными материалами до его рассмотрения во втором чтении рассылается Президенту и Правительству России, в Совет  Федерации, субъекту права законодательной  инициативы, внесшему данный законопроект, и депутатам Государственной  Думы. Необходимо отметить, что ответственный  комитет представляет законопроект на рассмотрение Государственной Думы во втором чтении в течение четырех  месяцев со дня принятия в первом чтении (если палата не установит иной срок).

 Статья 123 Регламента Государственной Думы определяет, что второе чтение начинается с доклада представителя ответственного комитета об итогах рассмотрения законопроекта и о рассмотрении поступивших поправок²⁰. Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента РФ в Федеральном Собрании, представители инициатора законопроекта, Правительства РФ. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатских групп или депутатов против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект при его доработке. Если такие возражения имеются, то предоставляется слово для их краткого, до трех минут, обоснования. Докладчик отвечает на возражения, после чего в Государственной Думе проводится голосование об одобрении или отклонении поправки.

В случае если законопроект за основу не принят, на голосование  ставится вопрос о продолжении обсуждения или его отклонении. Если принято  решение о дальнейшем обсуждении законопроекта, Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, отклоненных ответственным комитетом. Обсуждение и принятие решения по отклоненным поправкам производится в том же порядке, что и по одобренным комитетом поправкам. После принятия решения по отклоненным поправкам  проводится голосование о принятии законопроекта во втором чтении. В  результате голосования Государственная  Дума принимает законопроект во втором чтении или отклоняет его²¹.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный  комитет Государственной Думы для  устранения с участием Правового  управления Аппарата Государственной  Думы возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду  изменения текста законопроекта  при втором чтении.

По завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется ответственным комитетом  в Совет Государственной Думы для включения в календарь  рассмотрения вопросов.

Четвертая стадия законодательного процесса — принятие закона.

Совет Государственной Думы назначает в специально отведенный день недели третье чтение законопроекта  для голосования с целью его  принятия в качестве закона. При  третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить вопрос о возвращении к процедуре второго чтения законопроекта.

Федеральный закон принимается  Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов  палаты. Федеральный конституционный  закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей от общего числа депутатов  Государственной Думы.

Принятый Государственной  Думой Федеральный закон в  течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. В случаях если принятый Государственной Думой  федеральный закон не подлежит обязательному  рассмотрению Советом Федерации  в соответствии с Конституцией РФ (ст.ст. 106 и 108)²² и если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение пяти дней этот федеральный закон направляется Государственной Думой Президенту РФ для подписания и обнародования.

Пятая стадия — рассмотрение и одобрение законов Советом Федерации. Поступивший из Государственной Думы федеральный закон в срок не более 24 часов направляется вместе с сопровождающими его документами всем депутатам Совета Федерации²³.