Законодательный процесс в РФ

После поступления в Совет  Федерации принятого Государственной  Думой федерального закона он в двухдневный  срок направляется в комитет палаты, ответственный за подготовку заключения по этому закону, который в течение  трех дней принимает по нему заключение.

Заключения комитетов  рассматриваются Председателем  Совета Федерации не позднее шести  дней со дня регистрации поступившего из Государственной Думы закона.

Рассмотрение принятого  Государственной Думой закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения соответствующего комитета Совета Федерации и проекта  постановления Совета Федерации, внесенного этим комитетом. Затем Совет Федерации  большинством голосов от общего числа  депутатов палаты принимает решение  одобрить или отклонить закон  без обсуждения либо обсудить его  на заседании палаты.

По результатам обсуждения Совет Федерации принимает одно из следующих решений: одобрить или  отклонить принятый Государственной  Думой закон.

Постановление Совета Федерации  об отклонении или одобрении принятого  Государственной Думой закона по результатам его рассмотрения в  срок не более пяти дней направляется в Государственную Думу. В случае принятия Советом Федерации решения  об одобрении принятого Государственной  Думой закона его текст вместе с постановлением Совета Федерации  направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Особую стадию законодательного процесса представляет преодоление  разногласий, возникших между Советом  Федерации и Государственной  Думой в связи с отклонением  Советом Федерации принятых Государственной  Думой законов.

В случае если федеральный  закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государственной  Думы в ответственный комитет  Государственной Думы, который рассматривает  возражения Совета Федерации, дает по ним заключение и вносит свои предложения  по преодолению возникших разногласий  на рассмотрение палаты²⁴.

Завершающей стадией законодательного процесса является подписание и обнародование  закона. Являясь заключительной стадией правотворческого процесса, опубликование правового акта оказывает непосредственное влияние на механизм его реализации и тем самым воздействует на правоприменительную практику в целом.

Участие главы государства  неотъемлемая составная часть законодательного процесса. Принятый федеральный закон  в  соответствии с Конституцией РФ (ст. 107)²⁵ в течение пяти дней направляется ему для подписания и обнародования. И в течение 14 дней с момента поступления федерального закона Президент РФ должен принять решение и выбрать один из двух возможных вариантов своих действий в его отношении. Во-первых, в течение этого срока глава государства может подписать федеральный закон и обнародовать его, после чего он в установленном порядке вступает в силу. Во-вторых, Президент РФ в этот же срок может применить свое конституционное право вето и отклонить федеральный закон, не подписав его.

Мотивы отклонения Президентом  РФ законов могут быть самые разные. Среди возможных мотивов отклонения могут быть: противоречие закона (его  отдельных положений) Конституции  РФ, другим ранее принятым законам (без  изменения их), общепринятым нормам международного права; нарушение технологии принятия закона; несогласие с теми или иными положениями закона; внутренняя противоречивость закона и  т.д. Отклонению закона Президентом  РФ предшествует изучение закона в  Государственно-правовом управлении Президента, в других структурах исполнительной власти, консультации экспертов.

Если закон Президентом  РФ отклонен, возможны следующие последствия:

1) президентское вето преодолевается 2/3 голосов в каждой палате, если  хотя бы одна из них не  соберет такого числа голосов,  закон не считается принятым;

2) палаты принимают предложения  Президента, и тогда закон принимается  простым большинством голосов  и поступает ему на подпись; 

3) палаты учитывают некоторые  предложения Президента, принимают  закон простым большинством голосов,  и он передается на подпись  Президенту, который решает, согласиться  с исправленным текстом или  вновь отклонить его; 

4) если одна из палат  пришла к решению не преодолевать  вето, не принимать предложений  Президента, а разрабатывать законопроект  в новой редакции, законодательный  процесс начинается снова.²⁶

Все законы должны быть подписаны  Президентом РФ. Неподписанные законы не публикуются.

В демократическом обществе проблема опубликования правовых актов  приобретает особую значимость. Своевременное  и полное информирование населения  о нормотворческой деятельности органов законодательной и исполнительной власти служит необходимой предпосылкой знания этих актов гражданами и другими  субъектами права, способствуя более  эффективному обеспечению защиты их прав.

Итак, законодательный процесс  является частью общего процесса правотворчества, отражающей его общие свойства. Для  законодательного процесса характерна четкая юридическая регламентация. Законодательный процесс - это процесс  создания законов законодательными органами, обычно закрепленный в Конституции  и регламентах соответствующих  представительных органов, состоящий  из нескольких стадий: внесение законопроекта  в Государственную Думу; рассмотрение законопроекта и принятие закона; обнародование закона.

2.2 Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации

Законодательный процесс  в субъектах Федерации является разновидностью правотворческого процесса и представляет собой систему  процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и  связанных с рассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением  в силу.

Как известно, федеральная  Конституция закрепляет общие принципы и отдельные формы нормотворчества  субъектов Федерации, а также  круг вопросов, которые регулируются нормативными правовыми актами субъектов  Федерации (ч. 2 ст. 4, ст. 5, 10, 11, 66, 72, 76 Конституции  РФ)²⁷. Наиболее часто используемыми источниками и ориентирами нормотворчества субъекта Федерации являются федеральные конституционные и федеральные законы.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации" определил круг вопросов, по которым законодательные органы субъектов РФ принимают законы и постановления. Этот перечень не является исчерпывающим, так как в указанном законе отмечается, что законодательный орган субъекта вправе регулировать и иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта к его ведению и полномочиям²⁸.

Участие субъектов Федерации  в совершенствовании федерального законодательства возможно двумя основными  способами. Первый связан с реализацией  региональными законодательными органами государственной власти права законодательной  инициативы в Государственной Думе, а также с наделением Законом N 184-ФЗ исполнительных органов субъектов Федерации правом подготовки отзывов на законопроекты по предметам совместного ведения перед их рассмотрением в первом чтении. Второй способ предусматривает участие субъектов Федерации в деятельности верхней палаты российского парламента - Совета Федерации через двух представителей от региона (по одному - от законодательного и исполнительного органов).

Круг лиц и органов, обладающих правом законодательной  инициативы, определен для республик  в их конституциях, а для других субъектов - в их уставах.

Процедура принятия федеральных  конституционных законов, установленная  в ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, предусматривает  участие в их принятии квалифицированного большинства членов Совета Федерации, что свидетельствует об обязательном включении представителей субъектов  Федерации в рассмотрение вопросов ведения Российской Федерации, зафиксированных  в ч. 2 ст. 114, ч. 3 ст. 128, ч. 3 ст. 118, ч. 2 ст. 135, ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66, ч. 1 ст. 137, ч. 1 и 2 ст. 56, ст. 88, ч. 3 ст. 87, ч. 1 ст. 70, ч. 1 ст. 103 Конституции  РФ²⁹. Без согласия квалифицированного большинства членов Совета Федерации невозможно преодолеть вето Президента РФ на принятые Федеральным Собранием федеральные законы (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ). Представители субъектов Федерации в Совете Федерации в соответствии со ст. 102 Конституции РФ самостоятельно решают такие вопросы ведения Российской Федерации, как возможность использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации; утверждение и изменение границ между субъектами РФ; утверждение указов Президента РФ о введении военного положения и чрезвычайного положения; назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности; назначение и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации.

Статья 106 Конституции РФ гарантирует субъектам Федерации  обязательное участие через своих  представителей в Совете Федерации  в рассмотрении принятых Государственной  Думой федеральных законов по вопросам ведения Российской Федерации, установленным в п. "ж", "з", "и", "к" ст. 71 Конституции. В  случае если эти вопросы затрагиваются  федеральными законами по предметам  совместного ведения, то у Совета Федерации появляется возможность  принимать их к рассмотрению на неопределенный срок. Такая ситуация возникла с  новой редакцией Водного кодекса  в мае 2006 г., когда Совет Федерации  в течение месяца переносил сроки  его рассмотрения, пока не была достигнута договоренность, что законодательная  инициатива Совета Федерации о внесении изменений в новый Водный кодекс в части межбюджетных отношений  будет поддержана Правительством РФ и Государственной Думой и  вступит в действие одновременно со всем Кодексом, если Совет Федерации  одобрит его в кратчайшие сроки. Однако процедура согласования с  субъектами Федерации принятых Государственной  Думой федеральных законов по предметам совместного ведения, затрагивающих межбюджетные отношения, законодательно не урегулирована.

Наряду с процедурой согласования с субъектами Федерации проектов федеральных нормативных правовых актов по предметам совместного  ведения требуется законодательно урегулировать процедуру согласования с органами государственной власти субъектов Федерации проектов законодательных  актов по предметам ведения Российской Федерации, в значительной степени  затрагивающих интересы субъектов Федерации.

Таким образом, вопросы ведения  Российской Федерации, требующие согласования субъектов РФ, можно разделить  на три группы:

- согласование кадровых  назначений, в частности руководителей  федеральных территориальных органов  в субъектах Федерации;

- согласование проектов  нормативных правовых актов федеральных  органов государственной власти, затрагивающих интересы субъекта  РФ;

согласование проектов нормативных  правовых актов федеральных исполнительных органов по вопросам, исполнение которых  возложено на исполнительные органы государственной власти субъектов  Федерации.

Глава 3. Проблемы совершенствования законодательного процесса

3.1 Основные проблемы законодательной деятельности в РФ

К сожалению, в законодательной  деятельности достаточно много проблем.

Серьезной проблемой является неоправданная федеральная законотворческая активность. Многие законы изменяются и дополняются уже через несколько  месяцев или даже недель после  их принятия. Причина происходящего - вовсе не в изменчивой социальной практике, как утверждают некоторые, а в изначально заниженных требованиях  к принимаемым законопроектам. В  результате их применения обнаруживается множество "дыр.

Другой блок проблем связан с вопросами качества самого закона, представляющего адекватное отражение  законодателем нормативно-правовых потребностей, что возможно  лишь при строго научной основе законотворческого  процесса. Основная задача состоит  в том, чтобы создать надежный организационно-правовой заслон немотивированным законодательным актам. Только научно обоснованный норматив может быть облечен  в официально-правовые формы, и это, следует закрепить конституционно.

Очень важной является проблема понятийной определенности законодательства. Для достижения краткости и точности юридического языка большое значение имеет правильное использование  правовой терминологии. Необходимо создать  единый терминологический словарь  законодательства.

Другая проблема - это модельная  сбалансированность запретительных и  разрешительных норм в нашем законодательстве, а также законов и подзаконных  нормативных актов. Необходимо конституционно установить круг вопросов  общеправового характера, который должен регулироваться исключительно на законодательном уровне, уточнить систему государственных органов, обладающих правом законодательствовать.

Среди всех проблем законотворчества наиболее остро встает проблема исполнения законов.

Многие законы, которые  создаются с огромными интеллектуальными  и психологическими затратами не работают, парализуя всю правовую систему, все три власти - законодательная, исполнительная и судебная - должны сосредоточиться именно на реализации принятых решений.

Естественно, перечисленный  перечень трудностей законотворческого  процесса не является исчерпывающим. Необходимо глубокое научное исследование этих вопросов, разработка его на основе практических мер по совершенствованию законотворческого процесса.

Для совершенствования законодательной  деятельности, во-первых, на мой взгляд, необходимо изменить существующую практику законотворчества на стадии подготовки проекта закона. Целесообразно выносить важнейшие законопроекты на всенародное обсуждение, предварительно разработав механизм подведения итогов обсуждения и их учета в законопроекте.

Совершенствование законодательной  деятельности заключается в обеспечении  четкости осуществления всех стадий законодательного процесса его участниками, чему способствовало Постановление  Конституционного Суда о толковании ст. 107 Конституции РФ³⁰. Президент, Совет Федерации и Государственная Дума по-разному интерпретировали конституционные положения о "принятом федеральном законе" и порядке его направления Президенту для подписания и обнародования.

Так же постановление имеет  серьезное значение для разрешения на практике вопроса о пределах полномочий Президента (включая те, которые  прямо не прописаны в Конституции), связанных с обеспечением конституционной  законности, в том числе соответствия процедуры принятия законов палатами Федерального Собрания установлениям  Конституции РФ.