Зарубежный опыт местного самоуправления

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

В современном мире все  большее распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Основой отношений между  уровнями власти в любом государстве  является вопрос о распределении  полномочий, ответственности и гарантии их деятельности. В настоящее время  принципом формирования компетенции  каждого уровня власти является наибольшая эффективность выполнения на соответствующем  уровне определенных функций и задач.

 

Оптимальное соотношение  между государственным управлением  и местным самоуправлением в  различных странах находится  по-разному, исходя из исторических, национальных и географических особенностей. При  этом сама структура административно-территориального деления стран континентальной  Европы и России предполагает, что  местное самоуправление является неотъем­лемой  частью единого государственного устройства страны.

 

Существенное развитие местное  самоуправление в Европе получило только после окончания Второй мировой  войны. В последние десятилетия  на фоне процесса общеевропейской интеграции практически во всех европейских  государствах проявилась тенденция  к еще большему увеличению роли местного самоуправления. Как федеративные, так и унитарные государства  все активнее ис­пользуют местные  органы власти в процессе государственного управления. Такая политика была обусловлена  применением нового принципа институциональной  организации государства и общества — принципа субсидиарности.

 

Именно этот принцип заложен  в основу Европейского союза. В преамбуле  Маастрихтского договора говорится: «Этот  договор знаменует новый этап в процессе создания еще более  тесного союза между народами Европы, в котором решения принимаются  на возможно более близком к гражданам  уровне». В качестве такого уровня и  рассматривается местное самоуправление.

 

Принцип субсидиарности основан  на том, что более высокий уровень  управления может вмешиваться в  действия более низкого лишь в  той мере, в какой последний  проявил свою неспособность к  эффективному управлению. Субсидиарность базируется на том, что вмешательство  вышестоящих уровней управления в деятельность нижестоящих допускается  только при наличии определенных условиях, при которых такое вмешательство  может считаться законным и целесообразным. Исходя из этого, вмешательство более  высокого уровня власти в дела более  низкого уровня является обязательным и осуществляется только с целью  оказания необходимой помощи более  низкому уровню власти в решении  его задач.

 

Применение принципа субсидиарности в правовых и административных системах большинства государств, входящих в  Совет Европы, причем как в унитарных, так и в федеративных, свиде­тельствует о его универсальном характере, а также перспективности его  использования в странах, совершенствующих государственное управление. Принцип  субсидиарности в полной мере нашел отражение в Европейской Хартии Местного Самоуправления, принятой в Страсбурге 15 октября 1985 года. Россия подписала данную Хартию 28.06.96 г. и ратифицировала ее Федеральным законом № 55-ФЗ от 11.04.98 г.

 

Под местным самоуправлением  в Хартии понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть  государственных дел и управлять  ею, действуя в рамках закона под  свою ответственность и в интересах  местного населения.

 

Осуществление государственных  полномочий, согласно Хартии, должно преимущественно  возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. В пределах, установленных законом, органы местного самоуправления обладают полной свободой действий для осуществления властных инициатив по любому вопросу, который  не исключен из их компетенции и  не отнесен к компетенции другого  органа власти. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а  также требований эффективности  и экономии. Предоставляемые органам  местного самоуправления полномочия должны быть, по возможности, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органов власти, центральным  или региональным, только в пределах, установленных законом. При делегировании  полномочий центральными или региональными  органами власти местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать  их осуществление к местным условиям. В процессе планирования и принятия любых решений, не­посредственно касающихся органов местного самоуправления, необходимо консультироваться с этими органами, делая это заблаговременно и  в соответствующей форме.

 

По Хартии, местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных  положений, самостоятельно определять свои внутренние административные структуры  с тем, чтобы они отвечали местным  потребностям и обеспечивали наиболее эффективное управление. Условия  работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы было возможно обеспечивать подбор высококвалифицированных  кадров, основанный на принципах учета  опыта и компетенции, для чего необходимо создавать соответствующие  условия профессиональной подготовки, оплаты и продвижения по службе.

 

Довольно подробно в Хартии описываются источники финансирования органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономиче­ской политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться  при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом. Часть финансовых средств  органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать  в пределах, определенных законом. Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько  это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении  компетенции местных органов.

 

По Хартии для защиты более  слабых в финансовом плане органов  местного самоуправления требуется  ввод процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных  для корректировки результатов  неравномерного распределения потенциальных  источников финансирования местных  органов и лежащих на них расходов. Однако такие меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом  согласовывать с органами местного самоуправления. Предоставляемые местным  органам самоуправления субсидии, по мере возможностей, не должны предназначаться  на финансирование определенных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции. Для финансирования расходов по капиталовложениям  местные органы самоуправления должны, соблюдая законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала.

 

В хартии также предусматривается, что местные органы самоуправления имеют право при осуществлении  своих полномочий взаимодействовать  и, в пределах, установленных законом, объеди­няться с другими органами местного самоуправления для выполнения задач, представляющий общий интерес. Во всех государствах, подписавших  хартию, должно быть признано право  местных органов самоуправления вступать в объединения для защиты и продвижения общих интересов  и в международное объединение  органов местного самоуправления. Местным  органам самоуправления предоставляется  право на условиях, которые могут  быть установлены законом, сотрудничать с подобными органами других государств.

 

Также, согласно хартии, органы местного самоуправления должны иметь  право на судебную защиту для обеспечения  свободного осуществления ими своих  полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством  страны принципов местного самоуправления. Под обращением к средствам судебной защиты понимается доступ местного органа власти к надлежащим образом сформированному  суду или равноценному, независимому и законному органу с правом вынесения  постановлений и дачи рекомендаций по этому постановлению и отношении  соответствия закону любого действия, бездействия или иного административного  акта.

 

Конечно, применение принципа субсидиарности в хартии подразумевает  обязательный учет и других принципов, определяющих основы организации государства: единство действия и применения, эффективность  управления и солидарность.

 

Прямое применение принципа субсидиарности предполагает необходимость  учесть его практические последствия  относительно распределения полномочий. Даже если представляется сложным выработать детальную схему распределения  полномочий, применение этого принципа означает, что необходимо предпринять  все усилия для того, чтобы законодательно определить существо пол­номочий, переданных каждому уровню, сопроводив их простыми правилами взаимодействия между  уровнями публичного управления.

 

Безусловно, все органы власти одного и того же уровня не всегда могут  претендовать на то, чтобы исполнять  одинаковые полномочия. Объективно существует разница в географическом положении, протяженности территории, особенностях инфраструктуры и наделенности  ресурсами. Государство должно стремиться сгладить наиболее значительные диспропорции между территориями путем применения систем выравнивающих выплат.

 

Принцип субсидиарности подразумевает  гибкий подход, предоставляющий большие  возможности для обеспечения  участия местных и региональных властей в, определении объема их полномочий. Для обеспечения эффективной  работы многоуровневой структуры, построенной  на принципе субсидиарности, в систему  должны быть включены определенные гарантии относительно соблюде­ния справедливого  баланса между делегированными  и собственными полномочиями, делегированными  полномочиями и ресурсами, необходимыми для их осуществления.

 

Представляется целесообразным подробнее рассмотреть опыт организации  и положение местного самоуправления в Европе, так как право и  государственное устройство в России традиционно формируется под  сильным влиянием европейских стран.

 

Вероятно, в Германии принцип  субсидиарности известен и распространен  более чем в любой другой европейской  стране. В Германии местное самоуправление осуществляется общинами, городами, районами и муниципальными объединениями  общин, т.е. всеми муниципальными образованиями, имеющими помимо государственной администрации  также и органы власти, избираемые непосредственно гражданами. Особо  выделяются также общины районного  подчинения и города не районного  подчинения.

 

Все муниципальные образования  в Германии являются юридическими лицами, и, соответственно, обладают обособленным имуществом, самостоятельным бюджетом, правом вступать в юридически значимые отношения с третьими лицами, быть истцом и ответчиком в суде, действовать  через собственные органы управления.

 

Задачи местного самоуправления регулируются федеральными и земельными законами. Государство делегирует часть  своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким образом, являются не единственными субъектами государственного управления. Общины и районы выполняют возложенные  на них функции либо как институты  самоуправления, либо от имени государства  и по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций.

 

К компетенции органов  местного самоуправления Германии относятся  местные налоги и сборы, вопросы  развития местной экономики, коммунальные службы, службы поддержания общественного  порядка, детские сады, школы, больницы. Фактически местное самоуправление охватывает практически все вопросы  жизнеобеспечения населения. Федерация  и федеральные земли имеют  ограниченную компетенцию —  строго определенные задачи, которые перечислены  и регулируются законами. Муниципалитеты на территории своей общины вправе заниматься всеми делами, т.е. обладают общей юрисдикцией, ограниченной публично-правовыми задачами.

 

Основным документом, регулирующим юрисдикцию общин, является «Положение об общине». Хотя «Положение об общине»  и принимается самостоятельно каждой федеральной землей, в целом данные положения очень похожи.

 

Задачи, которые не по силам  одному муниципалитету, необязательно  передаются вышестоящему уровню управления, общины могут решать их посредством  объединения, либо путем добровольного  соглашения между собой. Например, районы являются законодательно установленной  формой объединения общин. При этом районы решают только те задачи, которые  общины районного подчинения не могут  решить самостоятельно. Также имеются  добровольные объединения общин  для совместного решения отдельных  задач (например, содержание школ, институтов повышения квалификации для нескольких муниципалитетов) и объединения  общин общего назначения (например, союз немецких городов). Благодаря подобной гибкой системе территориального самоуправления в большинстве случаев задачи, которые муниципалитет не может  эффективно решить самостоятельно, передаются не на более высокий уровень государственного управления, а решаются, оставаясь  в рамках местного самоуправления.

 

По отношению к государству  муниципалитеты считаются частью федеральных  земель, поэтому в Германии между  федерацией и муниципалитетами практически  не существует прямых отношений. Все  основные вопросы взаимодействия органов  местного самоуправления с государством строятся посредством федеральных  земель.