Зарубежный опыт местного самоуправления

 

Необходимость согласования действий местного уровня управления реализуется посредством таких  государственных механизмов, как  прогнозные схемы, карты размещения производительных сил (автострады, высшие учебные заведения и др.), а  также программы приоритетных действий в ряде секторов. Эти механизмы  стали опорой для политики договорных отношений между уровнями управления, которая реализуется как в  форме неформального сотрудничества, так и непосредственно на договорной основе.

 

Взаимодействие на неформальной основе обусловлено необходимостью согласования действий в отношении  тех полномочий, которые оправдывают  участие нескольких административных уровней. В частности, это относится  к строительству и функционированию учреждений среднего образования. Так, департаменты отвечают за первый уровень  образования — колледжи, а регионы  — за второй — лицеи. Эти два  уровня образования часто объединены в одних зданиях, что и предполагает предварительное согласование многих действий, в частности, по оборудованию и эксплуатации зданий. То же касается вузовского уровня образования, который  хотя и относится к компетенции  государства, но регионы, и даже департаменты не могут оставлять его без  внимания, учитывая важную роль университетов  в социально-экономическом развитии. Неформальное взаимодействие осуществляется через различные комиссии по налаживанию  отношений между представителями  администрации различных уровней, которые работают для достижения общих целей (ежегодная конференция  по гармонизации инвестиций, региональный комитет по ссудам, комиссии по согласованию передачи исполнительских функций  от префектов к председателям  департаментских и региональных советов и др.).

 

Чтобы добиться добровольного  участия региональных властей в  осуществлении крупных проектов в области строительства, во Франции, государство активно использует механизм договоров планирования. В  договорах устанавливаются правовые рамки для мероприятий, которые  государство собирается финансировать  совместно с регионами. Они разрабатываются  сроком на пять лет. Департаменты и  коммуны могут участвовать в  подписании договоров планирования между государством и регионами, но прямые договоры между ними и  государством не практикуются. Такими договорами распределяются роли по управлению реализацией проекта, учитывая невозможность  установления опеки одного уровня над  другим. Французский сенат пытался  ввести понятие «лидера» для таких  договоров, но пока безуспешно. Первоначально  договоры планирования заключались  во исполнение Плана Нации. Однако отказ  от централизованного директивного планирования не повлек за собой отмирания  договоров планирования. Предметом  договоров планирования являются проекты, большая часть которых относится  к компетенции федеральных органов  власти, но которые без финансового  участия местных властей было бы невозможно осуществить. Для органов  местного самоуправления договоры выступают  также  способом действовать за пределами  своей компетенции.

 

Институциональные гарантии децентрализованных властей во Франции  установлены принятием с 1982 по 1986 гг. более сорока законов, в  том  числе Закон от 2 марта 1982 г. о правах, свободах коммун, департаментов  и  регионов, а также триста декретов о местных  административно-территориальных  образованиях, их полномочиях и условиях деятельности.

 

Наиболее острой во Франции  остается тема финансовых гарантий, которая  является предметом многочисленных споров между правительством и членами  выборных органов местного уровня. Государственный сектор местного уровня, где занято около 1,6 млн. служащих, располагает  ежегодным бюджетом более 800 млрд. франков, что составляет 10% от ВВП. До начала 90-х годов местные бюджеты под  влиянием процесса передачи полномочий развивались очень быстрыми темпами. Развитие обеспечивалось за счет широкого использования налоговых рычагов  и значительного роста задолженности.

 

Почти 90% от всех доходов местных  административно-территориальных образований  состоят из местного налогообложения, дотацией государства и местных  займов. Налоговые поступления —  это наиболее динамичная часть текущих  поступлений. Чтобы содействовать  процессу самоуправления, государство  предоставляет местным органам  дотации. Начиная с 1982 года, их доля в ресурсах увеличилась с 31 до 35% с учетом компенсаций за разные освобождения и льготы. Однако в 1993 году государство  жестко ограничило их рост. С 1996 года наметилась тенденция к уменьшению задолженности  местных образований. В настоящее  время займы составляют менее 10% от всего объема ресурсов. Прочие поступления, составляющие около 14% доходов, формируются  за счет коммерческого использования  имущества и продажи услуг.

 

Ожидается, что в ближайшие  годы регулирование государством  местного налогообложения (компенсация  административно-территориальным образованиям за те меры национального уровня, которые, отрицательно отразились на поступлениях от местных налогов) значительно  возрастет. Подобное регулирование  государством все большей части  местного налогообложения осложняет  понимание налогоплательщиками  такой системы. Некоторые специалисты  указывают, что подмена местных  налогоплательщиков национальными  налогоплательщиками принимает  такой масштаб, что под вопрос поставлено целесообразность существования  системы местного налогообложения. Французские эксперты считают, что  подобная динамика развития создает  множество вопросов, в том числе  проблему реальной значимости принципа свободного самоуправления административно-территориальных  образований.

 

Во Франции дотации  от государства в настоящее время  сознательно ограничиваются. Финансирование расходов, связанных с передачей  полномочий, обеспечивалось ростом налоговых  поступлений местных административно-территориальных  образований и бюджетными трансфертами от государства.

 

Недостаточность доходов  местных административно-территориальных  образований для финансирования осуществляемых ими операций заставляет их прибегать к займам. Совокупная задолженность административно-территориальных образований составляет около 800 млрд. франков. Это насчитывает чуть менее 8% от ВВП по сравнению с 7% в начале 80-х годов и с 9% в 1990 году. Свобода административно-территориальных образований Франции осуществлять займы не привела к чрезмерному увеличению бремени их долга. В 1999 г. через займы финансировалось менее 30% всех инвестиционных расходов по сравнению с 40% в 1994 г. и с 53% в 1982 г.

 

До принятия Конституции 1978 года Испания следовала французскому образцу с его строгой централизацией. Федеральные министерства отвечали за различные сферы административной деятельности и действовали на периферии  через гражданских губернаторов и своих представителей в местной  администрации. Страна состояла из 50 провинций  и около 8 тысяч муниципалитетов.

 

После принятия Конституции 1978 года территориальное устройство государства резко изменилось —  на смену централизации пришла политико-административная децентрализация. В Испании были созданы 17 автономных региональных областей со своими органами управления, законодательной  и исполнительной властью, реализующих  собственные полномочия. Далее следуют  провинции и муниципалитеты.

 

Законодательное регулирование  местной автономии подразделяется на государственное регулирование  и регулирование со стороны автономных региональных областей. На практике компетенция  местного самоуправления определяется общим законодательством о местном  самоуправлении, а также в отраслевых законах, регулирующих отдельные сферы  деятельности (здравоохранение, образование  и т.д.).

 

Определение компетенции  испанских провинций и муниципалитетов  находится на этапе коренного  обновления. В 1999 г. был принят ряд  законов, призванных расширить компетенцию  органов местного самоуправления (право  собраний, право на обучение, безопасность граждан, дорожное движение и т.д.).

 

В полном соответствии с принципом  субсидиарности испанские муниципалитеты могут осуществлять любую деятельность и оказывать любые публичные  услуги при условии, что они удовлетворяют  потребности и запросы жителей. К компетенции испанских муниципалитетов  относятся:

 

— обеспечение безопасности в общественных местах;

 

— организация транспортного  и пешеходного движения на городских  улицах;

 

— гражданская оборона, предупреждение и тушение пожаров;

 

— городское благоустройство; строительство и содержание жилья, парков и садов; мощение городских  улиц и площадей и эксплуатация и  ремонт шоссейных и проселочных  дорог;

 

— сохранение культурно-художественного  наследия;

 

— охрана окружающей среды;

 

— обеспечение работы скотобоен, ярмарок и продовольственных  рынков, защита интересов пользователей  и потребителей;

 

— охрана общественного здоровья;

 

— участие в управлении службой медицинской профилактики;

 

— содержание кладбищ и  бюро ритуальных услуг;

 

— оказание социальных услуг, организация службы социальной реабилитации;

 

— организация служб поддержания  чистоты, сбора и переработки  отходов, канализации и очистки  сточных вод;

 

— содержание общественного  городского транспорта;

 

— содержание культурных и  спортивных сооружений и проведение мероприятий; организация досуга; туризм;

 

— участие в разработке общеобразовательных программ и  сотрудничество с органами образования  в строительстве и содержании государственных учебных заведений, участие в работе этих органов  и совместное обеспечение соблюдения закона о всеобщем школьном образовании.

 

Существует градация муниципалитетов  в отношении выполняемых ими  функций в зависимости от численности  населения:

 

— во всех муниципалитетах: уличное освещение, содержание кладбищ, служба разных видов уборки, доставка питьевой воды в жилые дома, канализация, транспортная связь с центром  населен­ного пункта, мощение улиц и площадей и контроль качества продовольственных  продуктов и напитков;

 

— в муниципалитетах с  населением свыше 5000 человек к функциям местных органов власти добавляются  гражданская оборона, оказание социальных услуг, предупреждение и тушение  по­жаров, строительство спортивных общественных сооружений;

 

— в муниципалитетах с  населением свыше 50 000 человек —  городской пассажирский транспорт  и охрана окружающей среды.

 

Провинции являются вспомогательными и координирующими органами по отношению  к муниципалитетам. Их отличительными задачами являются обеспечение соблюдения принципов солидарности и межмуниципального  равновесия в рамках социально-экономической  политики, в частности: обеспечение  на всей территории комплексного и  качественного набора услуг, входящих в компетенцию муниципалитета, участие  в координационной работе органов  местного самоуправления с органами государства и автономных региональных объединений.

 

В испанской конституции  устанавливается, что муниципалитеты и провинции пользуются автономией при ведении своих дел и  гарантируется автономия муниципалитетов.

 

Органы местного самоуправления имеют право оспорить в судах  административной юрисдикции любые  нормативные акты и регламенты, которые  принимаются в ущерб местной  автономии. В Законе об административной юрисдикции от 13 июля 1988 года устанавливается, что территориальные органы местного самоуправления наделены правом оспаривать нормативные акты и постановления, которые ущемляют их автономию, издаваемые органами государственной власти и  региональных автономных объединений,  а также государственными учреждениями,  являющимися юридическим лицом.

 

До 1999 г. органы местного самоуправления не могли обжаловать законы, издаваемые государством или одним из региональных автономных объединений, нарушающие их автономию. У них была только косвенная  и неэффективная возможность  «поставить вопрос» перед Конституционным  Судом о несогласии с законами государства или региональных автономных объединений в том случае, когда, по их мнению, эти законы ущемляли их автономию, гарантированную конституцией. Но поставить вопрос означало всего  лишь призвать Национальную комиссию по местной администрации (постоянный орган, обеспечивающий сотрудничество между государственной и местной  администрацией и состоящий из равного  числа представителей органов местного самоуправления и государственной  власти под председательством министра по делам государственной администрации), ходатайствовать перед одним из конституционно уполномоченных органов об обжаловании закона в Конституционном Суде.

 

В 1999 г. был изменен закон  о Конституционном суде. Органам  местного самоуправления теперь разрешено  поднимать вопрос «о конфликте в  защиту местной автономии», то есть речь идет уже не об обжаловании  неконституционности, а о конфликте  с технической точки зрения.

 

Данное право предоставлено  тем муниципалитетам, которых «закон касается исключительно», или в том  случае, если они составляют не менее 1/7 от всех, кого касается оспариваемая норма, и, кроме того, на их территории проживает не менее 1/6 официально зарегистрированного  населения, на которое эта норма  распространяется.

 

Этим правом также наделены и те провинции, которых «закон касается исключительно», или в том случае, если они представляют не менее 1/2 всех провинций и, кроме того, не менее 1/2 населения, подпадающего под действие данного закона.

 

Для постановки вопроса о  конфликте необходимо получить заключение Государственного совета или соответствующего ему консультативного органа регионального  автономного объединения. В данном заключении должно быть сказано, нарушена или нет местная автономия, и  если нарушена, то в чью компетенцию  входит этот вопрос. В случае если суд  установит, что спорный закон  нарушил местную автономию, он должен будет вынести и постановление  о разрешении ситуации, создавшейся  в результате нарушения автономии  спорным законом.