Зарубежный опыт местного самоуправления

 

В случае выявления существенных нарушений в бюджете, принимаемом  местными органами, префект может  обратиться в специальный судебный орган — Региональную счетную  палату, констатирующую нарушение бюджетных  норм и санкционирующую действия префекта по самостоятельному установлению бюджета префектом.

 

За ненадлежащее выполнение местными органами своих функций  законодательство предусматривает  применение санкций: отстранение от должности глав местной администрации, отдельных муниципальных служащих, наложение на них взысканий, передача тех или иных полномочий муниципальных  органов правителям, агентам на месте  и т.д. Наиболее жесткой мерой  является роспуск местных советов, предусматриваемый, в частности, законодательством  Франции. Во Франции муниципальный  совет может быть распущен указом президента республики, принятым на Совете министров.

 

На практике такая мера, как роспуск местного представительного  органа, обычно используется в случае неспособности обеспечить нормальное управление работой коммуны. В течение 7 дней после роспуска совета префект  назначает специальную комиссию, члены которой избирают председателя комиссии. Комиссия временно осуществляет полномочия муниципального совета, а  ее председатель — полномочия мэра. Полномочия комиссии ограничиваются принятием  решений лишь по текущим, неотложным вопросам в целях поддержания  нормальной жизнедеятельности коммуны, решения, касающиеся долгосрочного  развития коммуны, могут приниматься  только избранными органами власти. В  течение двух месяцев после роспуска совета должны быть проведены новые  муниципальные выборы. Если с момента  роспуска представительного органа до очередных выборов остается не более трех месяцев, то выборы проходят в официально установленные сроки.

 

В Испании местные органы власти являются юридическими лицами, обладают автономией, которую им гарантирует  конституция. Органы местного самоуправления избираются всеми жителями. Ни государство, ни административно-территориальное  образование, на территории которого они  расположены, не могут осуществлять вмешательство в действия местных  органов власти.

 

Контроль над деятельностью  органов самоуправления осуществляется путем оспаривания принимаемых  ими постановлений и регламентов  в суде. Органы государственной власти наделены правом оспаривать решения  местной администрации, затрагивающие  какое-либо право или законный интерес.

 

Контроль над хозяйственно-финансовой деятельностью органов местной  власти осуществляет государственная  счетная палата.

 

Если орган самоуправления не выполняет обязательства, налагаемые законом, в форме, затрагивающей  компетенцию органов власти вышестоящих  уровней управления, и когда соответствующее  обязательство гарантировано законом  или бюджетом, органы власти вышестоящего уровня управления могут уведомить  о создавшемся положении органы местного самоуправления и предоставить необходимый срок для исправления  ситуации.

 

Если по истечении данного  срока, который не может быть меньше одного месяца, положение не улучшается, соответствующие органы государственной  власти принимают необходимые меры за счет и вместо органа местного самоуправления.

 

Роспуск органов местного самоуправления в Испании может  осуществляться, если их деятельности наносит значительный ущерб общегосударственным  интересам и влечет невыполнение конституционных обязательств. Решение  о роспуске принимается Советом  министров с ведома Правительственного совета соответствующего регионального  автономного объединения или  по его просьбе. Для роспуска требуется  наличие предварительного одобрения  Сената.

 

Для местных бюджетов большинства  стран Европы в последние два  десятилетия характерно постоянное увеличение расходов. Если взять для  сопоставления долю муниципальных  расходов в общих правительственных  расходах для значительного большинства  стран этот показатель будет колебаться в пределах 10—30%.

 

Подходы к организации  местных финансов, структуры местных  доходов и расходов также очень  различны и зависят от исторических, географических, культурных и иных особенностей страны.

 

Можно выделить четыре основных источника муниципального финансирования: местные налоги, сборы и платежи, финансовые отчисления, займы. Существуют также прочие источники финансирования, к которым могут относиться штрафы и неустойки, доходы, поступающие  от муниципальных предприятий, процентные доходы от размещения временно свободных  средств в банках и ценных бумагах, доходы от продажи муниципальной  собственности. В таблице приведены  данные по каждой из указанных категорий  в процентах.

 

Таблица. Источники местного финансирования4

 

 

Страна

 

  

Местные налоги 

Сборы и платежи 

Отчисления

 

  

Займы

 

  

Прочие

 

 

 

Албания 

2,5% 

3% 

94% 

0% 

0,5%

 

Австрия 

15% 

19% 

35% 

8% 

23%

 

Бельгия 

32% 

5% 

40% 

13% 

10%

 

Болгария 

1% 

10% 

78% 

2% 

9%

 

Великобритания 

11% 

6% 

77% 

0% 

6%

 

Венгрия 

4% 

8% 

66% 

4% 

18%

 

Германия 

19% 

16% 

45% 

9% 

11%

 

Греция 

2% 

22% 

58% 

6% 

12%

 

Дания 

51% 

22% 

24% 

2% 

1%

 

Ирландия 

18% 

10% 

57% 

2% 

13%

 

Исландия 

12% 

16% 

53% 

5% 

14%

 

Испания 

31% 

16% 

37% 

10% 

6%

 

Италия 

18% 

11% 

38% 

9% 

24%

 

Латвия 

6% 

1% 

68% 

0% 

25%

 

Нидерланды 

5% 

13% 

60% 

19% 

3%

 

Норвегия 

42% 

16% 

33% 

7% 

2%

 

Польша 

21% 

7% 

60% 

0% 

12%

 

Португалия 

20% 

19% 

38% 

6% 

17%

 

Румыния 

5% 

16% 

79% 

0% 

0%

 

Словакия 

10% 

9% 

39% 

5% 

37%

 

Словения 

5% 

9% 

67% 

1% 

18%

 

Турция 

7% 

1% 

56% 

0% 

36%

 

Финляндия 

34% 

11% 

31% 

3% 

21%

 

Франция 

36% 

2% 

26% 

10% 

26%

 

Чешская Республика 

16% 

12% 

45% 

11% 

16%

 

Швейцария 

46% 

24% 

18% 

3% 

9%

 

Швеция 

61% 

8% 

19% 

1% 

11%

 

Эстония 

0,1% 

0,9% 

91% 

2% 

6%

 

 

 

 

 

С 80-х годов значительно  возрастает роль займов в качестве одного из источников местных доходов. Чаще всего правом выпускать займы  наделены только крупные региональные и местные административные единицы. В большинстве стран местные  займы для финансирования муниципальных  расходов покрывают менее 10% от общей  суммы муниципального финансирования. Можно отметить тенденцию к росту  местных налогов.

 

Также наблюдается расширение объемов субсидий местным властям, выделяемых из государственного бюджета. Характерной проблемой местных  бюджетов различных европейских  стран стала их дефицитность. Собственными доходами покрывается в среднем  от 25 до 50% текущих расходов. Как видно  из таблицы, в большинстве стран  финансовые отчисления от вышестоящих  уровней власти являются основным элементом  муниципального финансирования. В Великобритании на них приходятся 77% местных бюджетных  доходов, в Германии — около 45%.

 

Государственные трансферты в пользу местных органов власти осуществляются в трех основных формах: через долевое распределение  налоговых поступлений (система  налогового выравнивания в Германии), дотации (во Франции — дотации  на функционирование) и специальные, целевые субсидии (субвенции), которых, например, в Италии насчитывается  более 100 видов. Иные виды от­числений  сгруппированы в разделе «Прочие».

 

Таблица. Категории отчислений в процентах от общей суммы  муниципальных средств5

 

 

Страна

 

  

Долевой налог

 

  

Общие субсидии

 

  

Целевые субсидии

 

  

Прочие

 

 

 

Албания 

1% 

59% 

29% 

5%

 

Австрия 

26% 

1% 

0% 

8%

 

Бельгия 

0% 

25% 

5% 

10%

 

Болгария 

34% 

37% 

7% 

0%

 

Великобритания 

17% 

32% 

27% 

0%

 

Венгрия 

7% 

52% 

3% 

2%

 

Германия 

17% 

15% 

13% 

0%

 

Греция 

25% 

23% 

0% 

8%

 

Дания 

2% 

12% 

0% 

11%

 

Ирландия 

0% 

11% 

46% 

0%

 

Исландия 

43% 

7% 

1% 

2%

 

Испания 

0% 

8% 

29% 

0%

 

Италия 

12% 

8% 

24% 

5%

 

Латвия 

23% 

35% 

6% 

3%

 

Нидерланды 

0% 

20% 

38% 

3%

 

Норвегия 

0% 

17% 

14% 

2%

 

Польша 

23% 

15% 

22% 

0%

 

Португалия 

1% 

31% 

4% 

2%

 

Румыния 

33% 

25% 

21% 

0%

 

Словакия 

30% 

1% 

8% 

0%

 

Турция 

3% 

0% 

3% 

51%

 

Финляндия 

1% 

28% 

1% 

0%

 

Франция 

0% 

24% 

0% 

2%

 

Чешская Республика 

23% 

8% 

10% 

4%

 

Швейцария 

1% 

3% 

14% 

0%

 

Швеция 

0% 

11% 

8% 

0%

 

Эстония 

60% 

27% 

4% 

0%

 

 

 

 

Особый интерес представляет проблема поиска подходов к определению  оптимального размера муниципального имущества в соотношении с  частным и государственным. Основным критерием эффективности, который  существует в европейских странах, является степень соответствия имущественного комплекса муниципалитета запросам населения, предъявляемым на услуги муниципального сектора. Например, во Франции муниципальное имущество  может быть приобретено у частных  лиц путем выкупа или, если деятельность частного лица наносит ущерб муниципалитету, через суд. Источником финансирования такого приобретения является бюджет местного самоуправления. Решение о  приобретении или отчуждении муниципального имущества принимается по согласованию с совещательным органом местного самоуправления. Это касается и сдачи  объектов муниципальной собственности  в аренду.

 

В целом, муниципальное имущество  во Франции занимает относительно меньший  удельный вес в общем имущественном  комплексе городов по сравнению  с Германией. Это связано с  тем, что во Франции многие коммунальные предприятия являются либо частными или действующими на правах концессии, либо государственными. В Германии коммунальные службы являются в основном муниципальными. Во Франции достаточно большое количество арендаторов  частных квартир получают от государства  дотации на оплату аренды жилья. В  Германии дотации жилья осуществля­ют  власти земель и муниципалитетов. Тем  не менее, и в Германии и во Франции  удельный вес общественной собственности  остается достаточно большим.

 

В целом, относительно применения принципа субсидиарности в системах государственного управления европейских  стран можно отметить, что принцип  субсидиарности получил довольно широкое  распространение при разграничении  компетенции между государством и регионами. В то же время, при  разграничении компетенции в  отношении уровня местного самоуправления данный прин­цип не получил такого широкого распространения. Можно констатировать, что положения, содержащиеся в Европейской  Хартии о Местном Самоуправлении, отражают не столько фактическое  состояние дел в этой сфере  в государствах, подписавших Хартию, сколько желание этих государств двигаться в направлении тех  ориентиров, которые прописаны в  Хартии в значительной степени согласно идей субсидиарности. Принцип субсидиарности содержит в себе существенный методологический потенциал в сфере организации  многоуровневых систем управления публичного управления, используемый в настоящее  время не в полной мере.