Зарубежный опыт местного самоуправления

В финансовой сфере Конституция  Испании прямо устанавливает, что  местные финансы должны быть достаточными для выполнения функций, возлагаемых  законом на соответствующие органы самоуправления, для чего используются преимущественно местные налоги, а также участие в налоговых  сборах государства и региональных автономных объединений. В законе об основах местного самоуправления и  законе о местных финансах определяются конкретные доходы, на которые могут  рассчитывать органы самоуправления. Кроме того, органам самоуправления предоставляется бюджетная автономия. Практическое применение законов показало, что указанных доходов недостаточно для покрытия местных расходов и  что в результате возникает серьезная  проблема задолженности, проекта решения  которой пока в Испании нет.

В Великобритании, США, Канаде, Австралии сформировался особый тип местного самоуправления, получивший название англосаксонского. Его спецификой является отсутствие института полномочных  представителей правительства, контролирующих местные выборные органы. Муниципалитеты рассматриваются как автономные территориальные образования, осуществляющие власть, делегированную им парламентом. В XIX веке в Великобритании установился  принцип, по которому муниципальные  органы могли делать лишь то, что  прямо разрешено законом. Это  предопределило большое значение британского  парламента в формировании системы  муниципального управления. Всего с 1689 г. по 1832 г. парламентом было принято более 200 нормативных актов, определивших правовую основу муниципального управления. В 1834 г. был принят закон о попечительстве бедных, который и положил начало современной системы местного самоуправления в Великобритании. Данный закон предусматривает создание на постоянной основе управленческой системы с оплачиваемым аппаратом, которая стала базой для деятельности всех местных властей. Сформированные муниципалитеты получили право назначать чиновников, проводить различные мероприятия по борьбе с бедностью. В 1835 г. в акте о муниципалитетах был установлен правовой статус 178 городов Великобритании, в которых предусматривалось избрание муниципальных советников, условия их деятельности и т.д. В дальнейшем парламент путем принятия новых нор­мативных актов дополнял систему муниципальных органов власти. Закон о местном самоуправлении был принят только в 1972 г. Последний акт о местном управлении в стране был принят в 1988 г. В него вошли нормы предыдущих законов, а также появившиеся судебные прецеденты, регулирующие деятельность муниципальных органов, участвующих в качестве юридических лиц в различных сделках и контрактах. В законодательстве Великобритании закреплен правовой статус муниципалитета как корпорации, обеспечивается автономность местных органов, устанавливается правовая основа деятельности правительственных ведомств по осуществлению контроля за работой органов местного самоуправления. Муниципалитеты могут совершать лишь действия, которые прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей могут быть признаны судом не имеющими силы.

Хотя существуют различные  взгляды на оптимальное соотношение  государственного управления и местного самоуправления, все они предусматривают  необходимость эффективного контроля центра над местным самоуправлением.

В последние десятилетия  европейские государства в целом  шли по пути увеличения самостоятельности  своих административно-территориальных  образований. Однако такая политика привела к увеличению ответственности  центральных органов власти за территориальную  целостность страны, экономическое  и правовое единство страны, за развитие всех частей территории государства  как целостной среды обитания всего населения.

Несмотря на то, что все  большее число экономически развитых государств может себе позволить  отказаться от прямого вмешательства  в деятельность частных хозяйствующих  субъектов, ни одно государство не имеет  права отказываться от ответственности  перед территориальными сообществами, составляющими данное государство.

Согласно принципа субсидиарности вмешательство вышестоящего уровня управления в деятельность нижестоящего целесообразно, если действия последнего оказывают влияние на интересы соседних территорий или сообщества в целом. Кроме того, такое вмешательство  может быть обусловлено необходимостью сохранения равенства условий жизни  на территории всего государства  и соблюдения принципа правового  или экономического единства.

Необходимость государственного контроля обосновывается, в частности, и тем, что многие функции, осуществляемые местными властями, по своей сути носят  общегосударственный характер, в  связи с чем возникает необходимость  поддерживать хотя бы некоторые минимальные  стандарты их реализации. По мнению британского исследователя P.M. Паннетта «контроль центральных властей  над местным управлением должен приветствоваться в том случае, когда  он способствует обеспечению эффективности  местного управления, стандартизации услуг, оказываемых местными властями, защищает граждан от злоупотребления  властью со стороны местных органов, содействует реализации национального  политического курса в области  финансов, экономики и общего планирования»1. Германский ученый Ф.Л. Кнемайер считает, что цель государственного надзора  — обеспечение законности действий органов местного самоуправления и  «гарантирование интересов государства  в целом в связи с особыми  местными интересами коммун»2.

Контроль вышестоящих  органов власти над расходами  органов местного самоуправления является важным элементом управления финансами, а политика выравнивания уровней  экономического развития служит средством  обеспечения социальной справедливости в обществе. Если различия в условиях жизни и производства между отдельными территориальными единицами будут  слишком большими, то, как отмечается датским исследователем Х.Т. Йенсеном, это войдет в противоречие с таким  важным принципом, как «предоставление  всем гражданам равных возможностей независимо от того, на территории какого муниципалитета они проживают»3, и  будет служить препятствием на пути движения рабочей силы и капитала.

В европейских государствах контроль центра за деятельностью местных  органов власти вплоть до реформ 70—80-хх годов осуществлялся преимущественно  через так называемую административную опеку, предполагавшую вступление в  силу решений местных властей  лишь после получения одобрения  от соответствующих органов государственного надзора. В одобрении могло быть отказано по причине как незаконности нормативных актов, так и по причине  их нецелесообразности. В настоящее  время в большинстве европейских  стран административная опека практически  полностью заменена на административный контроль, в рамках которого решения  местных органов по вопросам их собственной  компетенции могут быть оспорены только по причине их незаконности и в судебном порядке. В сфере  делегированной компетенции надзор сохраняется в более жестких  формах, здесь возможен контроль не только законности, но и целесообразности решений, при этом формы реагирования центральных властей могут быть более оперативными и жесткими.

Данный подход был отражен  в Европейской Хартии о Местном  Самоуправлении 1985 г., согласно которой  любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен для обеспечения  соблюдения законности и конституционных  принципов. Административный контроль над органами самоуправления может  осуществляться только в формах и  в случаях, предусмотренных конституцией или законом. При этом такой контроль должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства  контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это  вмешательство имеет в виду защитить.

В целом, общий административный контроль над местными органами осуществляется исполнительными органами власти вышестоящих  уровней управления. В некоторых  странах эти органы контролирует министерство по делам местного самоуправления, во Франции и целом ряде других государств — министерство внутренних дел.

Контроль центральных  органов власти за деятельностью  органов местного самоуправления выражается, прежде всего, в праве утверждать некоторые акты и санкционировать  отдельные дейст­вия последних, а также смещать должностных  лиц местного самоуправления. По ряду вопросов, в частности, по финансовым актам, сделкам с муниципальным  имуществом и т.п., местные органы не вправе принимать самостоятельные  решения, или объем полномочий по таким решениям существенно ограничен. Так, в Великобритании проекты местных  нормативных актов, планы ка­питаловложений, застройки населенных пунктов, приобретение земельных участков, получение займов и многое другое подлежит утверждению  со стороны центральных органов  власти.

Одним из эффективных средств  контроля является издание центральными министерствами и ведомствами различных  циркуляров, устанавливающих стандарты  работы местных служб, разъ­ясняющих  законодательство и правительственную  политику, а также дающих местным  властям советы и предложения. Большинство  таких циркуляров носит только рекомендательный характер. Используется и такая форма  контроля, как инспектирование деятельности органов местного самоуправления заинтересованными  министерствами. В Великобритании инспектора осуществляют контроль над службами образования, полиции, противопожарной  безопасности и др. Главной задачей  инспектирования является обеспечение  соответствия работы данных служб стандартам, установленным центральными властями. Кроме того, немаловажной функцией инспекторов является распространение  успешных инноваций и опыта в  контролируемой ими сфере.

В ряде стран осуществляется достаточно жесткий судебный контроль за деятельностью местных властей  и законностью принимаемых ими  решений. Судебный контроль особенно распространен  в странах с англосаксонской  системой права, важнейшим источником муниципального права которой является судебный прецедент. Судебные прецеденты фактически дополняют и корректируют законы. Если однажды было принято  судебное решение (пусть даже прошло несколько столетий), то во всех аналогичных  делах должно выноситься такое же решение. Суд рассматривает законность принятого решения не по собственной  инициативе, а только по соответствующему запросу от лиц или органов, интересы которых были затронуты конкретным действием или бездействием местных  властей. Суды вправе толковать акты местных органов и объявлять  их законными или незаконными.

Судебные санкции против неправомерных действий местных  органов власти могут включать отмену решений последних, признание их ничтожными, а также иные меры. Суд  вправе издавать предписания,   предусматривающие   осуществление   определенных действий органом или должностным лицом  местного управления, которому оно  адресовано. Фактически судебное предписание  является требованием к органу или  должностному лицу о выполнении предусмотренных  законом, но невыполненных обязанностей, которые не могут быть произведены  в принудительном порядке каким-либо иным предусмотренным законом способом. В определенной ситуации суд может также издать предписание, обязывающее орган или должностное лицо местного управления воздержаться от определенного действия, нарушающего права граждан.

В государствах с континентальным, романо-германским правом государственный  надзор за деятельностью в сфере  местного самоуправления признается следствием принципа правового государства. Это  означает, что муниципалитеты осуществляют свои действия в рамках законов и  могут быть ограничены только посредством  законов. По отношению к государству  они имеют собственные права, которые они могут защищать в  суде. В частности, в Германии в  земельных положениях об общинах  четко указывается цель государственного надзора — защита муниципалитетов  в их правах и гарантия выполнения ими их обязательств. Защита осуществляется главным образом посредством  консультирования. Виды государственного надзора различаются в зависимости  от конкретной задачи.

В установленных законом  рамках местное самоуправление имеет  полную свободу действий. До тех  пор, пока оно действует в сфере  собственных полномочий строго на основании  федеральных и местных нормативных  актов, государство не может вмешаться  в его дела, исходя, например, из соображений  целесообразности управления. То есть, фактически, в этой сфере государственный  надзор ограничивается проверкой законности деятельности местного самоуправления.

Однако в сфере делегированных полномочий действия органов местного самоуправления связаны с более  широкими ограничениями, так как  помимо государственного надзора за соблюдением законности, государство  может вмешаться в действия органов  местного самоуправления в интересах  дела и в этих рамках давать указания относительно целесообразности некоторых  действий со стороны местных органов  власти. Когда органы местного самоуправления решают задачи в рамках собственного круга полномочий, такое вмешательство  государству запрещено.

В Германии надзор за муниципалитетами осуществляется со стороны соответствующих  органов вышестоящего уровня управления. Начальник окружного управления — руководитель района в земле, осуществляет общий или правовой надзор за общинами районного подчинения, администрация  округа осуществляет правовой надзор за городами нерайонного подчинения, одновременно она является вышестоящим  органом надзора за общинами районного  подчинения. Министерство внутренних дел федеральной земли осуществляет надзор за районами и городами нерайонного  подчинения.

Особые нормы действуют  в отношении государственного финансового  надзора. Бюджет каждого муниципалитета до его вступления в силу подвергается тщательному государственному контролю, в частности, на предмет сбалансированности доходов и расходов и подлежит утверждению в рамках специальных  согласительных бюджетных процедур. По мнению немецких экспертов, уже само существование надзора ведет  к тому, что муниципалитеты делают меньше ошибок, чем если бы они знали, что они не контролируются или  же контролируются только судом. Кроме  того, муниципалитеты могут обжаловать действия органов государственного надзора и обращаться в суды. В целом, государственный надзор делает местное самоуправление более надежным и в правовом отношении более безопасным.

Во Франции вплоть до начала 80-х годов префекты департаментов  осуществляли достаточно жесткий контроль за деятельностью коммунальных и  департаментских органов на местах. Префект, посчитав то или иное решение  местного совета незаконным, был вправе объявить его недействительным. В  ответ коммуна могла через  своего мэра обратиться в административный суд с ходатайством об отмене постановления  префекта. Закон от 2 марта 1982 г., существенно  расширяющий права органов местного самоуправления, изменил и систему  контроля над местными органами. Теперь решения, постановления и иные акты местных органов исполняются  по полному праву по их опубликовании  или нотификации. Все акты местных  властей, входящие в категорию обязательно  предоставляемых актов (решения  местных советов, решения мэров  и председателей генеральных  советов в полицейской области, решения индивидуального характера  в отношении слу­жащих местных  коллективов и др.), в течение 15 дней после их принятия должны быть направлены префекту. Префект имеет  право в течение двух месяцев  направить в административный суд  любой поступивший к нему акт, который он сочтет не соответствующим  закону, не менее чем за 20 дней проинформировав  о своем намерении мэра или  председателя генерального совета. Одновременно с обращением в суд префект  имеет право требовать приостановки исполнения соответствующего решения  до тех пор, пока суд не подтвердит его законность.