Государственное регулирование в области использования и охраны земель

^{Всего можно выделить семь основных блоков управления:}

• ^{изучение земельных ресурсов, их описание, картографирование, классификация, а также хозяйственная, экологическая или иная оценка;}
• ^{государственный учет земель, регистрация прав на землю, а также сделок с землей (вопросы регистрации прав на землю и сделок с землей);}
• ^{защита земель, мелиорация и рекультивация продуктивных земель;}
• ^{планирование использования земель;}
• ^{изъятие земель с целью их перепланировки, а также предоставление (публичных) земель в корпоративное или индивидуальное владение или собственность;}
• ^{налоговое обложение земель;}
• ^{хозяйственный контроль и административный надзор за использованием земель.} 

^{Приведенные блоки  не исчерпывают всего разнообразия государственных функций по управлению землей. Так, среди них отсутствует судебная защита прав государства как собственника земли, судебное преследование государственными контрольными и надзорными органами тех лиц, которые допустили противоправное обращение со своими или чужими землями.}

^{Обращение органов  исполнительной власти к судебной защите государства как  собственника земли, а ровно для  утверждения авторитета установленных государством норм земельного законодательства развито пока недостаточно. Тем не менее такие меры необходимы, так как при их отсутствии система земельного строя России оказывается не совершенной.}

Полномочия органов  местного самоуправления в данной сфере  определяются Конституцией РФ и рядом  законодательных и иных нормативных актов.

В целом можно определить, что органы местного самоуправления в области использования земли  и других природных ресурсов наделены исключительной компетенцией, а полномочия этих органов исходят, в данном случае, из вопросов местного ведения.

Так, Указом Президента РФ от 2 марта 1992 г. N 213 "О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан" главам местной администрации сельских районов предоставлено право устанавливать дифференцированную среднюю норму бесплатной передачи земли в собственность по выделяемым на территории района зонам с различной плотностью сельского населения.

Федеральным законом  от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном  регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" установлено, что правовое регулирование деятельности в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения может осуществляться, в том числе, и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Основные полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды установлены Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". В указанном Федеральном законе используются основные понятия, подразумевающие под охраной окружающей среды, в том числе, деятельность органов местного самоуправления, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

^{2. Органы  государственного  управления земельными  ресурсами}

Государственное управляющее  воздействие берет свое начало в  процессе познания государством объективно существующих публичных интересов в той или иной социальной сфере. Современная характеристика земли (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ) как основы жизни и деятельности народов, исходящая из представления о земле как о компоненте окружающей среды, природном ресурсе и одновременно как о недвижимом имуществе, позволяет говорить о трех основных публичных интересах: экологическом, экономическом и социальном.

Обеспечение заявленных публичных  интересов - цель, которая может быть достигнута путем правового воздействия  на поведение участников общественных отношений, складывающихся в сфере охраны и использования земель. При этом необходимо учитывать следующее. Поскольку земля объективно выступает одновременно в нескольких значениях (как природный объект, природный ресурс и недвижимое имущество), постольку она одновременно является объектом различных видов общественных отношений.

Как природный объект и природный  ресурс земля является объектом земельных  отношений как отношений по использованию  и охране земель в Российской Федерации (п. 1 ст. 3 Земельного кодекса РФ). Земельные отношения, в свою очередь, являются разновидностью природоресурсных отношений как отношений, возникающих в области охраны и рационального использования природных объектов и природных ресурсов, находятся в одном ряду с лесными, водными отношениями и т.д. Как недвижимые вещи земельные участки выступают объектом имущественных отношений, связанных с владением, пользованием и распоряжением земельными участками (п. 3 ст. 3 Земельного кодекса РФ). Таким образом, в сфере охраны и использования земель регламентации в публичных интересах подвергается поведение участников земельных и имущественных отношений. Нельзя не отметить, что данные виды общественных отношений оказываются теснейшим образом связанными друг с другом. Происходит это потому, что требования к охране и рациональному использованию земель (диктуемые отношением к земле как природному объекту и природному ресурсу) предъявляются законодателем в первую очередь к правообладателям земельных участков, обладающим возможностью использовать земельные участки в своей хозяйственной деятельности в силу принадлежащих им имущественных прав.

Возможность использования и распоряжения земельным участком связана с  наличием у лица какого-либо имущественного права на земельный участок. Согласно ст. ст. 40 - 41 Земельного кодекса РФ права на использование земельных участков предоставляются собственникам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам земельных участков (перечень этих прав установлен п. 1 ст. 40 Земельного кодекса РФ). Право производить распорядительные действия с земельными участками предоставлено собственникам земельных участков, а также землевладельцам, обладающим возможностью передавать принадлежащий им земельный участок по наследству.

Гражданское законодательство придает правам собственности, аренды, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения земельными участками статус имущественных прав. Это означает не только включение соответствующих общественных отношений в сферу частноправового регулирования, но и признание за правообладателями земельных участков определенной степени гражданско-правового усмотрения в отношении принадлежащих им вещей. Как всякий обладатель субъективного гражданского права, собственник, землевладелец, землепользователь или арендатор земельного участка осознает социальную ценность принадлежащего ему субъективного права, только приступив к его осуществлению. Процесс осуществления права сводится к совершению реальных, конкретных действий; реализации возможностей, заключенных в содержании данного права. Однако законодатель, о каком бы объекте имущественного права ни шла речь, никогда не ограничивался обеспечением реального осуществления субъективного гражданского права.

В публичных интересах государство  предъявляет комплекс правовых требований к осуществлению субъективных имущественных прав на землю, которые в равной мере распространяются на всех обладателей прав на земельные участки. Законодатель, устанавливая в законе требования к осуществлению субъективных имущественных прав на землю, не может осуществлять такое регулирование, которое приводило бы к утрате закрепленного законом содержания субъективного права. Предъявление требований к осуществлению субъективных имущественных прав на землю не означает, что собственник, землепользователь, землевладелец или арендатор лишается правомочий по владению, пользованию или распоряжению земельным участком. Требования предъявляются к реальным, конкретным действиям управомоченного лица, в которых находят свое выражение как воля самого управомоченного лица, так и реализация возможного поведения управомоченного лица, заключенного в содержании субъективного права.

В современном законодательстве требование осуществлять имущественные  права на земельные участки в  соответствии с публичными требованиями закреплено ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, в которой сказано, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Согласно п. 1 ст. 43 Земельного кодекса РФ граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено настоящим Кодексом, федеральными законами.

Анализ соответствующих  нормативно-правовых актов позволяет  говорить о том, что в настоящее  время выполнение требований к осуществлению  имущественных прав на землю сводится, в основном, к использованию и  распоряжению земельными участками  с учетом: публичных ограничений имущественных прав на землю¹; обязательных мероприятий по охране земель; отнесения к категориям, определения разрешенного использования земельных участков; нормирования предельных размеров земельных участков; градостроительного зонирования; установления зон с особыми условиями использования территорий (водоохранного, санитарно-защитного зонирования и т.д.).

Содержание публичных  требований к осуществлению имущественных  прав на земельные участки предполагает следующие формы правомерного поведения со стороны правообладателей земельных участков: воздержание от тех или иных действий относительно земельного участка (соблюдение) либо приступление к совершению тех или иных действий относительно земельного участка (исполнение). Формулирование в тексте нормативного правового акта соответствующих нормативных предписаний осуществляется с использованием таких правовых способов правового регулирования, как запрещение (возложение на лицо обязанности воздерживаться от совершения действий определенного рода) и позитивное обязывание (возложение на лицо обязанности к активному поведению). Эти способы регулирования общественных отношений характеризуются императивностью, обеспечивают построение правоотношений по схеме "власть - подчинение". И в том и в другом случае правообладатель не может в полной мере реализовать свой интерес относительно принадлежащего ему земельного участка, вынужден корректировать свое поведение в соответствии с требованиями законодательства. В связи с этим к рассмотрению должен быть принят вопрос о правовых последствиях нарушения правообладателями земельных участков публичных требований к осуществлению принадлежащих им имущественных прав.

Обеспечить реализацию публичных требований к осуществлению  имущественных прав на земельные  участки возможно посредством применения методов правового принуждения. Общепризнанна также роль убеждения и поощрения в управленческой деятельности. Правовое принуждение является реакцией государственных органов, суда, негосударственных организаций на неправомерное поведение субъекта права либо же призвано предупредить возможное неправомерное поведение субъекта права. Правовое принуждение проявляется в виде уголовно-правового, гражданско-правового, дисциплинарно-правового и административно-правового принуждения. Публичный характер обязательных требований к осуществлению имущественных прав на землю предопределяет применение в первую очередь административно-правовых методов принуждения, используемых исполнительными органами государственной власти в управленческой деятельности. В сфере охраны и использования земель применение методов административно-правового принуждения возможно при осуществлении государственного земельного контроля.

Общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования и индивидуализации земельных участков как недвижимых вещей, объектов имущественных прав, также являются предметом государственно-правовой регламентации. В первую очередь это связано с тем, что земельный участок не является вещью в собственном смысле этого слова (обособленным предметом материального мира). Очевидно, что земля не может стать объектом имущественного права, если она не снабжена индивидуализирующими ее конкретную часть (земельный участок) признаками. Закрепленное действующим законодательством понятие земельного участка (ст. 6 Земельного кодекса РФ) предполагает, что формирование и индивидуализация земельного участка осуществляются в результате описания и удостоверения его границ в порядке, установленном земельным законодательством. При этом вопрос описания и удостоверения границ земельного участка находится как в сфере частных, так и в сфере публичных интересов.