Государственное регулирование в области использования и охраны земель

Заслуга собственника в  деле создания земельного участка как  недвижимой вещи заключается в том, что именно он обладает исключительным правом принять решение о формировании нового земельного участка. При этом он может воспользоваться следующими способами образования новых земельных участков: выделение земельного участка из государственных или муниципальных земель (решение принимает орган государственной власти или местного самоуправления, представляющий интересы публично-правовых образований как собственников земель); разделение земельного участка на два и более; слияние земельных участков.

В последующем формирование и индивидуализация земельных участков в качестве объектов имущественных прав осуществляются посредством землеустройства и кадастрового учета. Исторически сложилось так, что землеустроительная и кадастровая деятельность, связанная с получением, обновлением, хранением текстовой и графической информации о земельных участках как объектах имущественных прав, в основном осуществляется государственными органами. Для выполнения работ, связанных с привязкой информации о конкретном земельном участке к местности (межеванием земель), многие страны пользуются услугами частных организаций на конкурентной основе. Осуществлен этот переход и в Российской Федерации. При этом государством обеспечивается разработка технических условий и требований проведения землеустройства. Кадастровая деятельность в Российской Федерации осуществляется исключительно государственными органами и подведомственными указанным органам государственными учреждениями.

Ценность государственной  управленческой деятельности в процессе формирования и индивидуализации земельных  участков заключается в том, что  правообладателям земельных участков оказывается существенное содействие в реализации их законных имущественных прав и интересов. "Не случайно в источниках русского административного права выделяли деятельность учреждений государственной администрации, направленную на содействие гражданам, и деятельность полиции - властную административно-принудительную деятельность".² Методы административного содействия применяются исполнительными органами государственной власти при осуществлении ими функций по оказанию государственных услуг. В отличие от методов правового принуждения они основаны "на инициативе невластного субъекта при вступлении в административные правоотношения" .³

В процессе формирования и индивидуализации земельных участков исполнительные органы государственной власти осуществляют следующие функции по оказанию государственных услуг: утверждение карт (планов) и материалов межевания объектов землеустройства; ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства; ведение государственного земельного кадастра; предоставление заинтересованным лицам сведений государственного земельного кадастра.

Подводя итог вышесказанному, мы приходим к следующим выводам.

Обеспечение надлежащего  формирования и индивидуализации земельных  участков как объектов недвижимого имущества, а также соблюдения собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков публичных требований к осуществлению принадлежащих им имущественных прав необходимо считать основными целями государственного управления в сфере охраны и использования земель. Достижение этих целей обеспечивается уполномоченными органами государственной власти посредством применения методов административно-правового воздействия к участникам отношений, связанных с владением, пользованием и распоряжением земельными участками. Спектр методов административно-правового воздействия складывается из методов административно-правового принуждения (применяемых за нарушение публичных требований к осуществлению имущественных прав на землю) и методов административного содействия (применяемых в целях формирования и индивидуализации земельных участков как объектов недвижимого имущества).

С учетом этого государственное  управление в сфере охраны и использования  земель можно определить как практическое воздействие государства (в лице уполномоченных органов исполнительной власти), осуществляемое в целях формирования и индивидуализации земельных участков как объектов недвижимого имущества, а также соблюдения правообладателями земельных участков публично-правовых требований к осуществлению имущественных прав на землю.

Содержание государственного управления в сфере охраны и использования  земель определяется совокупностью  функций, осуществляемых уполномоченными  органами исполнительной власти. Функции, осуществляемые органами исполнительной власти в сфере охраны и использования земель, принято группировать по областям государственного управления в сфере охраны и использования земель. Таким образом, выделяют следующие функции: функции в области осуществления мониторинга земель; функции в области осуществления государственного земельного контроля; функции в области осуществления землеустройства; функции в области ведения государственного земельного кадастра. Государственное управление во всех названных областях согласно ст. 9 Земельного кодекса РФ отнесено к полномочиям Российской Федерации.

В завершение настоящей статьи хотим  обратить внимание на необходимость  разграничения государственного управления в сфере охраны и использования  земель и управления земельными ресурсами, находящимися в собственности публично-правовых образований.

^{3. Экономический механизм  использования и  охраны земель}

^{Метод управления – это  способы, приемы, средства воздействия на управляемый  объект.}

^{Экономические методы воздействия основаны на использовании материальных интересов. Экономический метод включает как отдельные приемы воздействия так и их совокупность. Комплекс взаимосвязанных экономических мер, направленных на достижение конкретного результата, образует экономический механизм, направленный на обеспечение рационального использования и охраны земли.}

^{Экономический механизм можно рассматривать  в широком и  узком смысле1. В широком смысле экономический механизм управления – это система организационно – экономических мер по поводу использования и охраны земли. Так, планирование использования и охраны земли осуществляется посредством организационно – административного метода управления, но в плановых актах содержатся элементы экономического воздействия на землепользователей. Планируется и непосредственное использование экономических мер. В узком смысле экономический механизм включает только собственно экономические меры.}

^{Элементы  экономического механизма  управления землями  начали активно развиваться  в СССР с 1960 – х  гг., до этого времени проблемы использования и охраны земли решались в основном на базе административно – правовых методов – путем запретов, ограничений, мер административного и уголовного воздействия. Практика применения правовых мер показала, что использование только прямых методов воздействия на землепользователей на основе отношений власти и подчинения является недостаточно эффективным, так как не приводит к заметному улучшению состояния земельных и других ресурсов. Поэтому был сделан вывод о необходимости развития экономических рычагов, основанных на материальной заинтересованности, на косвенном управлении землями и экономикой в целом.}

^{Основным  принципом экономического механизма использования  и охраны земель является платность. Он означает использование земли  исключительно за плату. В 1917 г. Декретом о земле был законодательно закреплен принцип бесплатности землепользования: юридическим лицам и гражданам земля предоставляется государством в бесплатное и бессрочное пользование.}

^{Бесплатность  пользования землей и другими природными ресурсами способствовала развитию отношения  к ним как к  даровому благу. Ущерб, причиненный земле, не всегда учитывался при технико –  экономических обоснованиях проектов. Бесплатность пользования  недостаточно воспитывала бережное отношение к земле, задержала проведение экономических исследований по определению ее стоимостной оценки, явилась одной из причин ухудшения земельно – экологической ситуации в стране.}

^{В основе принципа платности  лежит экономическая оценка земли. Денежная оценка позволит сопоставить роль земли в производстве наряду с другими ресурсами, которые имеют стоимость и цену, будет препятствовать бездумному отводу ценных земель для несельскохозяйственных целей, а также более точно определять ущерб, причиняемый земельным угодьям при их нерациональном использовании.}

^{Установление  платности пользования  землей и другими  природными ресурсами  направлено на решение  экономических и  экологических задач: повысить заинтересованность в их эффективном  использовании, формировать дополнительные финансовые источники для воспроизводства плодородия земли.}

^{4. Земли особо охраняемых  территорий}

Назначение земель особо  охраняемых территорий показано в ст. 94 «Понятие и состав земель особо охраняемых территорий» гл. XVII «Земли особо охраняемых территорий и их объектов» ЗК РФ. Эти земли имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение. В соответствии с постановлениями и решениями федеральных, региональных (субъектов Федерации) либо муниципальных органов власти эти земли полностью или частично изъяты из хозяйственного использования и оборота. 
В нашей стране уделяется большое внимание созданию, функционированию и защите особо охраняемых территорий — землям особо охраняемых природных территорий, землям природоохранного, рекреационного, историко-культурного назначения, иным особо ценным землям. 
Как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов и местного самоуправления площадь этих земель неуклонно возрастает. Акты Республики Хакасии, например, выделяют охрану земель архитектурных объектов, курганов, древних поселений, крепостных валов, наскальных рисунков и соответствующих земельных участков. В Республике Карелия охраняются законом уникальные исторические природно-ландшафтные территории. 
Этим землям присущи общие и специфические признаки. Общими признаками обладает любой земельный участок: он является неотьемлемой частью природы; играет определенную экономическую и экологическую роль в обществе, которая закреплена нормами земельного законодательства; обладает территориальной неперемещаемостью; обозначен в порядке землеустройства на местности. Специфические черты присущи отдельным видам земель особо охраняемых территорий и обуславливают их дифференцированный правовой режим, определяемый в общем виде в статьях гл. XVII ЗК РФ, более подробно — в соответствующих нормативных актах о видах особо охраняемых территорий, а применительно к конкретной территории — в постановлении органа исполнительной власти об объявлении данной территории особо охраняемой. К землям ООПТ относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов. 
Земли ООПТ относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной, региональной (субъектов РФ) и муниципальной собственности. 
В период проведения реформы местного самоуправления, административной реформы и перераспределения полномочий между Федерацией и субъектами Федерации, между государственными органами и органами местного самоуправления права и обязанности органов исполнительной власти различного уровня в отношении земельных участков и поддержания режимов использования особо охраняемых и особо охраняемых природных территорий могут меняться, передаваться от одних к другим, перемещаться за счет субвенций, договоров о передаче полномочий и т.п. 
В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в ООПТ земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности. На специально выделенных земельных участках частичного хозяйственного использования в составе ООПТ допускается ограничение хозяйственной и рекреационной (для целей отдыха) деятельности в соответствии с установленным для них особым правовым режимом. 
В целях создания новых и расширения существующих ООПТ органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями ООПТ, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности. 
В части 7 ст. 95 ЗК РФ предусматриваются ограничения деятельности, общие для всех земель ООПТ. Для каждого вида ООПТ существуют свои особенности режима использования и охраны земельных участков. Кроме того, положениями о конкретных ООТ и ООПТ устанавливаются индивидуальная специфика данной особо охраняемой территории или особо охраняемой природной территории.

5. Ответственность за нарушение земельного законодательства

Юридическая ответственность  граждан и организаций за земельные  правонарушения не может возникнуть произвольно, так как условия  ее применения строго определены законом. Ответственность наступает вследствие того, что тот или иной участник экологических отношений, действуя свободно и имея возможность выбрать правильный, указанный в законе или договоре вариант поведения, совершает нежелательные, противозаконные действия, являющиеся земельными правонарушениями.

Содержание юридической  ответственности, ее цели и сущность сложны и многообразны. С одной  стороны, это наказание (кара) за совершенное  земельное правонарушение, с другой - лишь угроза его применения. В последнем случае она предупреждает пользователей земли от совершения неправомерных действия, что имеет большое воспитательное, профилактическое (превентивное) значение. В материальной своей форме юридическая ответственность выражается в исполнении правонарушителем дополнительной обязанности по отношению к той, которая им не исполнена.

Как известно, законодательство РФ предусматривает ряд форм (видов) юридической ответственности, которые  действуют и в области земельных  правонарушений. Это - дисциплинарная, административная, уголовная, гражданско-правовая (имущественная) ответственность.

Необходимо четко различать  названные формы (виды) ответственности, так как каждая из них наступает  путем применения норм различных  отраслей законодательства - соответственно трудового, административного, уголовного, гражданского.

Уголовная ответственность  за земельные правонарушения возможна только за уголовно наказуемые действия или бездействие, которые признаются таковыми в Уголовном кодексе  РФ.

На первое место УК РФ ставит такие преступления, которые могут привести к серьезным авариям, разрушениям, загрязнениям окружающей среды, эпидемиям, эпизоотиям и другим вредным для здоровья людей и окружающей среды последствиям.

Нарушение правил проектирования строительства. Речь идет, как установлено в ст. 246 УК РФ, о нарушении правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло существенное изменение радиоактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия.

Преступления могут  быть совершены путем действия или  бездействия. Они характеризуются рядом нормативных правовых актов, например Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральным законом от 15 февраля 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", а также Федеральным законом от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" и др.