Охрана земель населенных пунктов

Наконец, четвертым направлением является охрана окружающей среды населенных пунктов, в границах которых находятся  особо охраняемые природные территории или зоны экологического бедствия (либо населенный пункт полностью располагается в границах таких территорий и зон). Такая охрана обусловлена тем, что в границах населенного пункта могут располагаться как полностью деградировавшие экосистемы (либо весь населенный пункт является совокупностью таковых), так и чудом сохранившиеся участки нетронутой естественной природы. Такие объекты, находясь в центре антропогенной деятельности человека, находятся в наиболее уязвимом положении, подвергаясь ежедневно воздействию разнообразных факторов антропогенной деятельности. Это обусловливает особый подход к организации их охраны.

\2.2 Особенности охраны окружающей среды населенных пунктов градостроительно-правовыми средствами

Общетеоретические положения о взаимодействии норм экологического и градостроительного законодательства нуждаются в дальнейшем исследовании и конкретизации. Представляется, что наиболее оптимальным будет проведение анализа этого взаимодействия в контексте такого интернационального явления, как экологизация права. Как справедливо отмечалось в научной литературе, «экологизация права - это придание экологической направленности всем правовым нормам, которые связаны со сферой взаимодействия общества и природы. Объектом экологизации выступают законодательные акты. Под экологизацией законодательства предлагается понимать внедрение эколого-правовых требований в содержание, правовую ткань закона… В процессе экологизации экологические требования трансформируются в правовые нормы, которые определяют границы поведения субъектов права в их отношениях, связанных с воздействием на окружающую природную среду, и выражают меру допустимого воздействия. Экологизация отраслей законодательства необходима для реализации основных эколого-правовых норм.²

2.3 Правовое регулирование охраны земель населенных пунктов при осуществлении отдельных видов деятельности 

На состояние земель населенных пунктов влияют различные социальные, экологические, хозяйственные и иные факторы, в том числе деятельность промышленных предприятий, загрязнение земель бытовым мусором, кислотные дожди, усыхание древестно-кустарниковой растительности и т.д.

Существует ряд способов минимизировать негативное воздействие  городов на окружающую среду и здоровье населения. Наиболее эффективным из них является установление экологических требований к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений и иных объектов недвижимости, а также требований к размещению отходов производства и потребления. Разработана и система критериев соблюдения названных требований. Среди них выделяются санитарно-эпидемиологические нормы и правила, экологические нормативы, а в будущем технические регламенты.

В самом общем виде под требованиями в области охраны земель населенных пунктов следует понимать предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности природопользователей обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, другими нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды. Такие требования могут предусматриваться к хозяйственной или иной деятельности в различных сферах жизнедеятельности и отраслях экономики - промышленности, энергетике, транспорте и т.д.

Традиционно на первом месте в эколого-правовом регулировании хозяйственной деятельности в населенных пунктах находится промышленная деятельность,³ оказывающая наибольшее воздействие на состояние окружающей среды (включая земли) городов. В целях снижения негативного воздействия промышленного производства на состояние окружающей среды населенных пунктов, законодатель предусматривает исполнение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями экологических требований и соблюдение установленных ограничений при осуществлении хозяйственной деятельности на всех стадиях производства.

Требования по охране окружающей среды в промышленности, а также при осуществлении  иной экологически вредной деятельности в населенных пунктах на любой стадии организации производства можно подразделить на три группы: общие, дополнительные и специальные.

Общие требования следует понимать как общеобязательные, распространяемые на все категории городских хозяйствующих субъектов и осуществляемые ими виды деятельности. В их числе соблюдение экологических нормативов и санитарных правил, технических регламентов, осуществление рекультивации земель, благоустройства территории, проведение необходимых мероприятий по восстановлению природной среды и т.д.

Дополнительные  требования обусловливаются необходимостью охраны отдельных видов природных объектов. Так, согласно ст.42 Водного кодекса РФ, при проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации гидротехнических сооружений должны предусматриваться и своевременно осуществляться мероприятия по охране водных объектов, а также водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. В соответствии с ч.5 ст.59 ВК РФ, при проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных водных объектов, должны быть предусмотрены меры по предотвращению негативного воздействия таких сооружений на поверхностные водные объекты и другие объекты окружающей среды. Предусматривается и система защитных мероприятий от негативного воздействия вод. Например, согласно ч.4 ст.67 Водного кодекса РФ, на территориях, подверженных затоплению, размещение новых населенных пунктов, кладбищ, скотомогильников и строительство капитальных зданий, строений, сооружений без проведения специальных защитных мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод запрещаются.

Иной причиной установления дополнительных требований к городским хозяйствующим субъектам является необходимость охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов от воздействия промышленных зон, иных объектов хозяйственной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Для этого создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, а в кварталах, микрорайонах городских и сельских населенных пунктов – озелененные территории, включающие в себя лесопарковые зоны и иные зоны с ограниченным режимом природопользования. Исчерпывающего перечня таких зон не предусмотрено.

Так, согласно п.2 ст. 52 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., в кварталах, микрорайонах городских и сельских населенных пунктов создаются следующие виды охранных и защитных зон: территории; зеленые зоны, включая лесопарковые зоны; иные зоны с ограниченным режимом природопользования. Между тем, действующее федеральное законодательство не раскрывает и даже не упоминает о существовании такой разновидности охранных и защитных зон, как территории. Понятие зеленой зоны также может быть выведено только путем толкования отдельных эколого-правовых норм, а правовые последствия придания части территории города статуса зеленой зоны до конца не определены.

Однако обе указанные  разновидности «зон» не зависимо от придания им особого эколого-правового статуса (особо охраняемой природной территории) попадают под действие ч.11 ст. 35 ГрадК РФ, согласно которой в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом. На территориях рекреационных зон не допускаются строительство и расширение действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения.

Специальные требования распространяются лишь на отдельные категории промышленных предприятий и иных хозяйственных объектов или видов деятельности, конкретизируя в сторону ужесточения экологические требования для них. Так, при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации опасных производственных объектов дополнительно действует ряд правил, обязанностей и ограничений деятельности такого хозяйствующего субъекта. В их числе: обязательность его регистрации в государственном реестре; проведение дополнительных экспертиз; лицензирование; обязательное экологическое страхование соответствующих рисков и т.д.

Нарушение указанных требований в области охраны окружающей среды (либо не выполнение обязательных природоохранных мероприятий) влечет за собой применение к нарушителю мер юридической ответственности, в том числе административное приостановление деятельности. Данный вид административных наказаний заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды, а также в области градостроительной деятельности. Административное приостановление деятельности назначается судьей только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. В числе таких составов следует выделить нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст.6.3); несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами (ст.8.2); порча земель (ст.8.6); нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов (ст.9.1); нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства (ст.9.4); нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию (ст.9.5) и ряд других.

2.4 Правовая охрана зеленого фонда населенных пунктов

В настоящее время состояние зеленых насаждений на территориях большинства российских городов ухудшается под воздействием промышленных и транспортных загрязнений, неорганизованного отдыха населения, несанкционированных свалок промышленных и бытовых отходов, пожаров и самовольных вырубок. При этом меры по учету зеленых насаждений, включая городские леса, сегодня не принимаются, что ведет к ненадлежащему уходу за зелеными насаждениями и, в конечном итоге, к их естественной гибели. Кроме того, этим создаются условия для несанкционированной вырубки деревьев и кустарников, которые не являются чьей-либо собственностью или не учтены надлежащим образом, поэтому произвести расчет причиненного ущерба невозможно. Отсутствие учета зеленых насаждений ведет к уничтожению зеленого фонда городов с целью освобождения территорий под строительство жилой, общественно-деловой и иной недвижимости. При этом обеспеченность зелеными насаждениями на одного жителя в большинстве крупных городов и областных центров остается ниже нормативной.

В этой неблагоприятной экологической ситуации зеленые насаждения являются весьма эффективным фактором оздоровления окружающей среды, так как выполняют санитарно-гигиенические и психофизиологические функции, обеспечивают комфортность и качество среды обитания для горожан.

Согласно п.1 ст.61 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., зеленый фонд городских поселений, сельских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах, и других озелененных территорий в границах этих поселений.

 Городские леса – это совокупность лесных и иных зеленых насаждений, расположенных в границах лесничеств и лесопарков населенных пунктов, для которых лесохозяйственным регламентом установлен режим особой охраны в целях сохранения ландшафтов, растительного и животного мира, окружающей среды, улучшения микроклимата, организации отдыха и спорта населения, защиты территории от ветровой и водной эрозии.

Под зелеными зонами следует понимать часть озелененной территории городского или сельского населенного пункта (бульвары, парки, скверы и т.д.), не входящую в состав городских лесов и занятую совокупностью зеленых насаждений, включая древесно-кустарниковые, травянистые и цветочные растения естественного и искусственного происхождения.

Городские леса и зеленые зоны подлежат особой охране в силу ст. 102 ЛК РФ, относящей  их к разновидностям лесов, выполняющих  функции защиты природных и иных объектов (разновидности защитных лесов). Правовой режим использования и охраны различается для городских лесов, с одной стороны, и всех остальных категорий зеленых насаждений, с другой. Это обусловлено особой экологической ценностью городских лесов.

К зеленому фонду населенных пунктов по своим экологическим  функциям тесно примыкают находящиеся за границами населенных пунктов пригородные зоны, в составе которых также могут выделяться зеленые зоны, выполняющие санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. Земли пригородных зеленых зон могут быть отнесены к землям рекреационного назначения – разновидности земель особо охраняемых территорий. В их границах запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, включая использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях; ведение охотничьего хозяйства; ведение сельского хозяйства; разработка месторождений полезных ископаемых; размещение объектов капитального строительства, за исключением лесных троп, гидротехнических сооружений (ст.105 ЛК РФ). Однако в противоречие экологическим целям и задачам допускается использование земельных участков из состава земель промышленности и иного специального назначения, на которых расположены зеленые зоны, в целях строительства, реконструкции и эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, а также по решению Правительства РФ в целях строительства, реконструкции и эксплуатации аэродромов (ст.86 ЗК РФ).