Охрана земель населенных пунктов

По функциональному назначению зеленые насаждения, образующие зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов, располагаются на трех видах территорий: территориях общего пользования (скверы, бульвары, городские леса); территориях ограниченного пользования (в жилой, промышленной, иной застройке, включая древестно-кустарниковую растительность садовых, огородных и дачных участков); территориях специального назначения (санитарно-защитные, охранные зоны). Особое место среди них занимают зеленые насаждения городских особо охраняемых природных территорий, например, произрастающие в дендрологических парках и ботанических садах. Такая территория получает особый эколого-правовой статус.

Охрана зеленого фонда  населенных пунктов предусматривает ряд мероприятий по сохранению и развитию зеленого фонда, а также устанавливает ряд запретов по осуществлению хозяйственной деятельности. Так, согласно п.5 ст. 86 ЗК РФ в границах зеленых зон запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду. Леса зеленых зон отнесены к разновидности защитных лесов, «выполняющих функции защиты природных и иных объектов». В зеленых зонах выборочные рубки лесных насаждений допускаются в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации. В зеленых зонах, лесопарках запрещаются: использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях; ведение охотничьего хозяйства; ведение сельского хозяйства; разработка месторождений полезных ископаемых; размещение объектов капитального строительства, за исключением лесных троп, гидротехнических сооружений (ст.105 ЛК РФ).

Экологические мероприятия  по охране зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов могут состоять в возложении обязанностей на граждан и юридических лиц, а также в осуществлении мер по охране зеленого фонда населенных пунктов органами государственной власти и местного самоуправления. В их числе можно выделить установление в генеральных планах и Правилах землепользования и застройки ограничений по строительству и расширению действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения, а также осуществление контроля за правильной обрезкой деревьев, недопущением использования соли для очистки улиц от снега муниципальными органами ЖКХ и т.д.

Наряду с охраной  зеленых насаждений, важнейшей задачей  охраны окружающей среды населенных пунктов является охрана водных объектов, расположенных в их границах. Эта взаимосвязь проявляется в том, что увеличение площади городской застройки увеличивает антропогенную нагрузку на водные экосистемы, что, в свою очередь, влечет ухудшение качества питьевой воды и увеличение вследствие этого смертности населения.

В целом охрана вод  – это система мероприятий по сохранению и восстановлению водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения, а также ликвидации последствий указанных явлений. Как и в случаях охраны других природных объектов, задача охраны вод решается посредством возложения обязанностей на субъектов водных отношений (граждан и юридических лиц, а также публично-правовые образования), включая требования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также посредством придания отдельным водным объектам особого эколого-правового статуса. При этом законодатель указывает на особенности охраны поверхностных и подземных вод, а также регулирует как общий порядок охраны вод, так и конкретизацию этих требований в зависимости от вида деятельности или места расположения источника загрязнения.

В числе общих обязанностей вышеуказанных субъектов можно  выделить следующие. Во-первых, охрана водных объектов населенных пунктов от загрязнения. Источниками загрязнения признаются объекты, с которых осуществляется сброс или иное поступление в водные объекты вредных веществ, ухудшающих качество поверхностных и подземных вод, ограничивающих их использование, а также негативно влияющих на состояние дна и берегов водных объектов. Органы государственной власти осуществляют охрану водных объектов от всех видов загрязнения, включая загрязнение через поверхность земли и воздух, причем ситуация здесь далеко не идеальная. 

Во-вторых, охрана водных объектов от засорения, то есть накопления в них посторонних (обычно нерастворимых) веществ: строительного и бытового мусора, древесины и т.д. Реализация данной обязанности осуществляется посредством установления общего запрета на сброс в городские водные объекты и захоронение в них производственных, бытовых и других отходов.

В-третьих, предупреждение и ликвидация аварийного загрязнения  водных объектов, которое возникает при залповом сбросе вредных веществ в поверхностные или подземные водные объекты и причиняет вред или создает угрозу причинения вреда здоровью населения, нормальному осуществлению хозяйственной и иной деятельности, состоянию окружающей среды населенного пункта, а также биологическому разнообразию. 

2.5 Охрана земель населенных пунктов с особым эколого-правовым статусом

Одним из элементов  правового режима земель населенных пунктов является придание населенному пункту либо его части особого эколого-правового статуса. Данный статус может включать в себя две разновидности. Первая касается земель, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению, в связи с чем не подлежат использованию (ограничиваются в использовании) в качестве места размещения жилых, общественно-деловых и иных зданий и сооружений по причине несоответствия установленным законодательством требованиям. Такие земли могут переводиться в земли запаса для их консервации. Порядок использования таких земель, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, социального и культурно-бытового обслуживания населения, проведения на этих землях иных работ определяется Правительством Российской Федерации с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия. ⁴

Другая разновидность  данного направления охраны земель предполагает установление особого режима охраны уникальных почв посредством ведения Красной книги почв РФ и Красной книги почв субъектов РФ. Почвы, представляющие по своим характеристикам особую ценность для Российской Федерации или субъекта РФ, подлежат внесению в такие книги, с установлением режима особой охраны и выведению из активного хозяйственного использования. В обоих указанных выше случаях выявление таких «нестандартных» земельных участков в составе земель населенных пунктов может потребовать как проведения ряда единовременных природоохранных мероприятий (например, мероприятий по дезактивации загрязненных земель), так и повлечь придание территории особого эколого-правового статуса, с отражением этих изменений в документах государственного кадастра недвижимости и документах государственной регистрации прав на недвижимость, а также возложением на собственников или иных правообладателей таких земельных участков определенных обязанностей и ограничений.

В последнем  случае, если органы публичной власти посчитают, что территория (часть территории) населенного пункта отвечает предусмотренным в законе признакам уникальной природной территории, либо территории, в границах которой состояние окружающей среды характеризуется как экологическая катастрофа, то соответствующим решением данной территории может быть придан особый эколого-правовой статус («позитивный» для ООПТ или «негативный» для зоны экологического бедствия).

Под землями, занятыми особо охраняемыми природными территориями (ООПТ) в населенных пунктах понимаются земельные участки (в том числе занятые водными объектами) в пределах их границ, имеющие особое природоохранное, оздоровительное, рекреационное, историко-культурное и иное ценное значение. Придание статуса ООПТ части территории населенного пункта (равно как и включение населенного пункта в состав крупной ООПТ) влечет за собой ряд правовых последствий. Учитывая главную задачу земель населенных пунктов как категории земель в земельном фонде России – служить пространственным операционным базисом для размещения жилой, промышленной, общественно-деловой и иной застройки, в числе таких последствий необходимо отметить изменения возможностей по застройке этой территории. Это означает, что при расположении ООПТ в границах населенных пунктов устанавливаются границы зон охраны, в пределах которых запрещается или ограничивается градостроительная, хозяйственная и иная деятельность, причиняющая вред ООПТ, окружающей среде в целом или ухудшающая их состояние и нарушающая целостность и сохранность.

При этом возникает «конкуренция»  двух правовых режимов: экологического и градостроительного. Часть населенного пункта, на которой располагается ООПТ, не переходит в категорию особо охраняемых территорий и объектов, оставаясь категорией земель населенных пунктов, и образуя субкатегорию (территориальную зону) особо охраняемых территорий.

Сведения о местоположении земельного участка в границах ООПТ подлежат обязательному включению в правоустанавливающий документ. В целях создания новых и расширения существующих ООПТ органы публичной власти вправе принимать решения о резервировании земель, которым впоследствии будет придан статус особо охраняемых природных территорий, с последующим их изъятием в государственную (муниципальную) собственность путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.

По критерию практики взаиморасположения ООПТ и населенных пунктов, мы предлагаем различать три варианта. В первом случае ООПТ располагаются исключительно в границах населенного пункта (памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады). Во втором случае ООПТ могут располагаться как в границах населенного пункта, так и включать в свой состав несколько сельских населенных пунктов (национальные парки, природные парки, заказники). В третью группу следует включить ООПТ, которые не находятся в границах населенных пунктов, а, наоборот, включают в свои границы одно или несколько городских и сельских населенных пунктов (заповедники, курорты). В данном случае следует подчеркнуть, что прямого запрета на создание таких ООПТ в границах населенного пункта федеральное и региональное законодательство не содержат, однако практика развития системы ООПТ обычно идет по такому пути.

По критерию особенностей создания и управления можно выделить несколько групп ООПТ в населенных пунктах. В первую следует включить национальные парки, природные парки, заказники, дендрологические парки и ботанические сады (наименее распространенная категория ООПТ в городах).

К числу задач упомянутых садов и парков в пределах границ населенных пунктов относятся: экологическая (охрана естественных экосистем), рекреационная (обеспечение туризма и отдыха населения) и научная (разработка и внедрение научных методов охраны природы и экологического просвещения).

Во вторую группу входят памятники природы - небольшие уникальные участки земли (водного пространства), создаваемые с целью их сохранения в естественном состоянии для настоящего и будущего поколений людей. Памятники природы создаются по решению органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. В отличие от национальных парков или ботанических садов, специальных органов управления ими не создается.

Довольно специфическое  место в системе ООПТ занимают лечебно-оздоровительные местности и курорты. Лечебно-оздоровительные местности – это территории (акватории), пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, лечебный климат, пляжи, части акваторий и внутренних морей, другие природные объекты и условия). Наличие таких территорий в границах населенных пунктов встречается редко.

Курорт - освоенная и  используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. Курорт редко составляет часть населенного пункта. Как правило, границы курорта и населенного пункта совпадают, либо населенный пункт входит в состав территории эколого-курортного региона. Соотношение специфики правового режима ООПТ и населенных пунктов  наиболее наглядно прослеживается на примере курорта и национального парка. Курорт как особо охраняемая природная территория может находиться в федеральной собственности, собственности субъекта РФ или органа местного самоуправления. Однако не следует смешивать курорты с теми городами, которые расположены в пределах их территории. Если город (или курортный поселок) включается в состав курорта, то на его территории будет действовать правовой режим земель населенных пунктов за исключением определенных экологических и градостроительных особенностей, вытекающих из признания данной территории особо охраняемой природной территорией - курортом. Если курорт находится в составе населенного пункта, занимая его незначительную часть, то за пределами территории курорта и его охранных зон действует обычный правовой режим земель населенных пунктов.

Образование в определенной местности ООПТ с включением в ее состав городских и сельских населенных пунктов также влечет изменения правового режима использования данных территорий, в частности, данное обстоятельство влияет на режим их застройки. При создании курорта на территории входящих в его состав населенных пунктов генеральными планами и Правилами землепользования застройки закладывается строительство инженерной и транспортной инфраструктуры, не характерной для иных населенных пунктов (именно это мы наблюдаем после признания г. Сочи горноклиматическим курортом). Аналогично решается и вопрос о застройке такой территории. Земельные участки в таких местностях будут преимущественно отводиться под строительство домов отдыха, санаториев и т.д. Соответственно, предусмотрено принудительное изъятие за выкуп земельных участков у граждан и юридических лиц, необходимых для строительства таких объектов.

Включение земельного участка  в состав такой категории ООПТ федерального значения, как национальный парк, также ведет к изменению правового режима земель соответствующей территории. Например, при включении в состав национального парка городского или сельского населенного пункта, земельные участки могут у собственников и пользователей не изыматься (п.4 ст. 12 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»), однако приватизация таких земельных участков, а равно и находящихся на них зданий, сооружений, помещений запрещена (п.5 ст. 16).