Правовое регулирование использования участков лесного фонда

Установленный Кодексом срок договора аренды (до 49 лет) по ряду причин нам представляется излишне большим. С одной стороны, учитывая длительность инвестиционных циклов в лесном хозяйстве и заинтересованность хозяйствующих субъектов в окупаемости своих вложений, срок аренды и должен быть достаточно длительным, однако, по мнению многих специалистов в сфере лесного хозяйства, он мог быть ограничен двадцатью пятью годами с возможностью последующей пролонгации договора без проведения аукциона. С правовых позиций в условиях длительных сроков возрастают риски монополизации лесного хозяйства, невозможности установления виновных в причинении вреда лесному фонду из-за возникновения множества лиц, которым арендатор будет передавать свои права. По оценкам экспертов, в аренду может быть взято менее половины лесных угодий из числа территориально доступных и благоприятных в инфраструктурном отношении. По этой причине не вполне обоснованным выглядит отказ от такой разновидности договоров, как концессия, которая могла бы использоваться для привлечения инвесторов к освоению экономически малопривлекательных лесов.

2.4.Концессия участков лесного фонда.

Концеессия, концессиоонное соглашение — форма государственно-частного партнёрства, вовлечение частного сектора в эффективное управление государственной собственностью или в оказание услуг, обычно оказываемых государством, на взаимовыгодных условиях.

Концессия подразумевает, что концедент (государство) передаёт концессионеру право на эксплуатацию природных ресурсов, объектов инфраструктуры, предприятий, оборудования. Взамен концедент получает вознаграждение в виде разовых (паушальных) или периодических (роялти) платежей. Концессионные соглашения реализуются на основе публичного имущества, в том числе с использованием бюджетных средств. В случае отсутствия вовлечения в партнёрство публичного имущественного ресурса имеет место наделение частного партнёра правом ведения определённого бизнеса, исключительные или монопольные права на ведение которого принадлежит публично-правовому образованию. В настоящее время, концедентом выступает Российская Федерация, либо субъект федерации, либо муниципальное образование. Концессионер — индивидуальный предприниматель либо юридическое лицо, — вкладывая средства в проект по концессионному договору, получает объект договора в управление и большую часть прибыли. Государство, со своей стороны, может принимать на себя часть расходов и гарантировать сохранность вложенного капитала.

По договору концессии участка лесного фонда одна сторона обязуется предоставить другой стороне на срок от одного года до сорока девяти лет право возмездного пользования на определенных условиях лесными ресурсами на соответствующем участке лесного фонда, как правило, предоставляются в пользование участки лесного фонда, неосвоенные, без сложившейся инфраструктуры и требующие значительных средств для вовлечения этих участков в эксплуатацию. Концессия участков лесного фонда регулируется настоящим Кодексом и иными федеральными законами. Сторонами договора концессии участка лесного фонда являются Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти и лица, признаваемые в соответствии с законодательством Российской Федерации инвесторами. Договор концессии участка лесного фонда заключается в письменной форме и подлежит государственной регистрации в соответствии с гражданским законодательством и законодательством Российской Федерации о концессии.

В договоре концессии участка лесного фонда указываются следующие условия:

-  границы участка лесного  фонда;

-  виды лесопользования;

- объемы (размеры) лесопользования;

-  срок концессии;

-  обязанности сторон по охране, защите участка лесного фонда и воспроизводству лесов;

-  порядок раздела добытых  лесных ресурсов (продукции) или  предоставления услуг;

-  виды, порядок определения  и уплаты налогов, сборов и  других платежей;

- обязанности инвестора  по строительству и содержанию дорог и других объектов инфраструктуры;

-  иные условия, предусмотренные  законодательством Российской Федерации  и определенные по усмотрению  сторон.

Договор концессии участка лесного фонда заключается по результатам проведения конкурса или аукциона. Участки лесного фонда, передаваемые на концессию, выставляются на конкурсы или аукционы Правительством Российской Федерации по согласованию с органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Организация и порядок проведения указанных конкурсов и аукционов устанавливаются законодательством Российской Федерации.38

ГЛАВА III. Проблемы реализации прав на использование участков лесного фонда.

3.1.Проблемы связанные  с развитием лесных отношений.

Признание факта, что организация использования лесных ресурсов России сегодня малоэффективна, позволяет поставить вопрос: какую же роль может и должно играть законодательство об использовании и охране лесов для исправления создавшегося положения? За относительно короткий в историческом плане промежуток времени, прошедший с начала радикальных политических и социально-экономических реформ в нашей стране, лесное законодательство уже трижды подвергалось кодификации: в 1993г., в 1997г. и в настоящее время. Вопросы права собственности на леса и прав пользования лесными участками всегда занимали во всех законопроектах значительное место и, соответственно, вызывали наибольшие разногласия у всех заинтересованных сторон. Кроме того, неэффективность государственного лесного хозяйства и низкие темпы роста в лесной промышленности послужили причиной обсуждения не только в органах государственной власти, но и на страницах периодических изданий вопросов о возможности передачи части лесов в собственность граждан и юридических лиц (частную собственность), о новых подходах к аренде участков лесного фонда. Аргументация обычно такова: государство не может эффективно управлять лесной собственностью, а вовлечение участков лесного фонда в гражданский оборот выявит новых собственников, каковыми должны стать в первую очередь крупные частные лесопромышленные компании. Вопрос о праве собственности на леса, безусловно, является исходным при обсуждении проблем лесопользования. Конституция РФ не только провозгласила возможность нахождения земли и иных природных ресурсов в частной собственности, но и установила особые критерии осуществления правомочий собственников этих объектов. В соответствии с частью 2 статьи 36 Конституции владение, пользование и распоряжение землей и иными природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Здесь уместно вспомнить, что уже в конце XIX в. - начале XX в. отечественная юридическая мысль пришла к признанию социальной нагрузки собственности. Право собственности на землю и на леса стало подвергаться значительным ограничениям в законе. Новый ЛК РФ относит земли лесного фонда к федеральной собственности (ч.1 ст.8 ЛК РФ), а их использование гражданами и юридическими лицами допускается только на правах пользования. Анализ Лесного законодательства позволил выявить следующие проблемы связанные с установлением лесных правоотношений:

1. Право собственности  урегулировано применительно к  лесным участкам, древесине и  иным добытым лесным ресурсам (ст.28 ЛК РФ) и никак не затрагивается право собственности на лес вообще, лесной фонд, а также на лесные насаждения; содержание же права собственности на лесные участки прямо не регулируется и может быть определено только косвенно - по кругу прав и обязанностей государственных и муниципальных органов как представителей собственника в сфере распоряжения лесными участками, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Законодатель обходит вниманием основания возникновения права собственности на лесные участки, основания и порядок его прекращения. На первый взгляд, эти вопросы не столь актуальны, если бы на лесные участки была установлена исключительно публичная собственность. Однако, такового не произошло, и с фактическим появлением частной собственности на лесные участки соответствующие правовые нормы окажутся востребованными.

2. Анализ содержания Лесного  кодекса позволяет сделать вывод, что лесные отношения складываются  по поводу использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, использования  лесных участков, лесных насаждений, а также прав пользования названными объектами. Однако в части 1 статьи 3 ЛК РФ отсутствует формулировка понятия лесных отношений и объектов таких отношений. При внесении изменений в ЛК РФ, в определении понятия лесных отношений необходимо сделать больший акцент на лесных участках как на природных объектах, совмещающих в себе разнообразные природные свойства, отразить в ЛК РФ средообразующие и другие экологические свойства леса.

3. В действующем Лесном  Кодексе РФ необходимо усилить гарантии охраны и использования лесов по целевому назначению в ходе перевода соответствующих земель в земли других категорий. Во-первых, особенности перевода земель лесного фонда в земли других категорий (закрытый перечень оснований перевода) отныне будут установлены только для земель, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель. Во-вторых, исключается компенсация потерь лесного хозяйства при переводе лесных участков в другие категории земель, что может снизить финансирование мероприятий по охране и восстановлению лесов. В то же время запрещается перевод земель лесного фонда, на которых расположены зеленые зоны и лесопарки, в земли иных категорий. Ранее перевод земель в границах пригородных и зеленых зон, занятых лесами первой группы, в земли иных категорий допускался на основании решения Правительства РФ.

4. В Кодексе неудовлетворительно  урегулирована проблема ограничений  использования лесов. Так, в ст. 27 названы лишь виды возможных  ограничений и не урегулированы  их основания и порядок введения. Необходимо дополнить ст.27 ЛК РФ или ввести в Кодекс новую статью, содержащую основания и порядок введения ограничений использования лесов.

5. В целях более эффективного  и рационального использования  ресурсов лесного фонда необходимо  закрепить систему экономического стимулирования хозяйствующих субъектов к рациональному лесопользованию и охране лесов, в том числе мер стимулирования лесопромышленного комплекса к глубокой переработке древесины.

6. Необходимо более детально  урегулировать вопрос применимости норм ГК РФ об аренде, в частности норм о возможности последующего выкупа арендуемого лесного участка, к аренде лесных участков.

7. Установленный Кодексом  срок договора аренды (до 49 лет) по  ряду причин нам представляется  излишне большим. С одной стороны, учитывая длительность инвестиционных циклов в лесном хозяйстве и заинтересованность хозяйствующих субъектов в окупаемости своих вложений, срок аренды и должен быть достаточно длительным, однако, по мнению многих специалистов в сфере лесного хозяйства, он мог быть ограничен двадцатью пятью годами с возможностью последующей пролонгации договора без проведения аукциона. С правовых позиций в условиях длительных сроков возрастают риски монополизации лесного хозяйства, невозможности установления виновных в причинении вреда лесному фонду из-за возникновения множества лиц, которым арендатор будет передавать свои права.

8. По оценкам экспертов, в аренду может быть взято  менее половины лесных угодий  из числа территориально доступных  и благоприятных в инфраструктурном отношении. В связи с этим не вполне обоснованным в новом Лесном кодексе выглядит отказ от такой разновидности договоров, как концессия. Эффективность концессии можно подтвердить примерами из не такого уж далекого прошлого. В период новой экономической политики в 1920-е годы в нашей стране часть лесопользования осуществлялась на основе концессионных договоров. В частности, в европейской части страны действовало шесть лесных концессий, четыре из них были смешанными обществами и две - чистыми концессиями. Лесные концессии имели в восстановительный период всесоюзное значение, они давали около 25% всего леса, экспортируемого с нашего Севера. В 1924 - 1925 гг. капиталовложения в лесную концессионную промышленность составляли 85% всех затрат концессионеров страны, а стоимость валовой продукции лесных концессий составляла 65% всей валовой продукции концессионных предприятий СССР. За 1922 - 1927 гг. поступило 112 заявок на получение лесных концессий, а было оформлено 6. Намечалось первоначально сдать концессионерам 17 млн. десятин леса. А было сдано всего около 6 млн. десятин. Таким образом концессия могла бы использоваться для привлечения инвесторов к освоению экономически малопривлекательных лесов.

При изучении судебной практике мы столкнулись с тем, что достаточно спорным остается вопрос о переводе земель лесного фонда в нелесные, в целях связанных и несвязанных с ведением лесного хозяйства.

Во-первых, обращение в суд связаны с необходимостью проведения государственной экологической при переводе земель лесного фонда в нелесные для использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства. Так, прокурор обратился в арбитражный суд с иском в защиту государственных и общественных интересов о признании недействительным решения органа государственной власти субъекта Российской Федерации о переводе лесных земель 2-й группы в нелесные в интересах акционерного общества, поскольку указанное решение принято без проведения государственной экологической экспертизы. Ответчик против иска возражал, ссылаясь на Положение о порядке рассмотрения ходатайств о переводе лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, утвержденное приказом Рослесхоза от 29.03.94 N 69, согласно которому представление материалов экологической экспертизы на стадии принятия такого решения не предусмотрено.

Во-вторых, при решении вопроса об изъятии земель из лесного фонда в лесах 1-й группы, необходимо соблюдать требования компетенции федеральных органов исполнительной власти, которые наделены правомочия такого перевода. Лесопарковое территориальное объединение обратилось в арбитражный суд с иском к районной администрации о признании недействительным ее постановления об изъятии у лесхоза земельного участка и предоставлении его муниципальному предприятию на праве постоянного (бессрочного) пользования. В обоснование своих требований истец сослался на то, что земельный участок относится к лесам 1-й группы, поэтому его изъятие произведено органом, не имеющим полномочий на принятие такого решения.

В-третьих, при отправлении правосудия нередки случаи попытки признания Постановлений Правительства  Российской Федерации в части перевода лесных земель в нелесные в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, противоречащими нормам действующего законодательства. Причина здесь кроется в том, что законодательство постоянно меняется и законодатель, к сожалению, не успевает вовремя принимать необходимые акты, в связи с чем ставится вопрос и применении того или  иного нормативно-правового акта в условиях конкретного казуса.

В-четвертых, можно выделить группу исков, посвященных взиманию платежей за пользования землями лесного фонда. Особую сложность вызывает вопрос об уплате лесных податей. Так, государственное унитарное предприятие "Лесопарковая зона Санкт-Петербурга" (далее - Предприятие) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с иском о признании недействительным решения Инспекции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Всеволожскому району Ленинградской области (далее - налоговая инспекция) от 21.03.2002 N 02-2-7289. Решением от 14.05.2002 иск удовлетворен. Судом апелляционной инстанции к участию в деле в качестве третьего лица без самостоятельных требований привлечено Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды по Санкт-Петербургу и Ленинградской области Министерства природных ресурсов России. Постановлением апелляционной инстанции от 14.08.2002 решение суда отменено, в иске отказано.