Институт политического убежища

В противоположность ей европейская доктрина убежища учреждена на естественно-правовой теории, в которой приоритетом показываются неотчуждаемые права человека, реализации которых способствует государство. Б. Вежбицкий удостоверяет, что в связи с реализацией права индивида на убежище, у него имеются такие гарантии, как возможность въезда на территорию принимающего государства, пребывание на ней, невыдача и не высылка, отсутствие преследования [8].

Эксперты свидетельствуют, что только по прошествии многих лет сотрудники иммиграционных служб и судов в Западной Европе признавали, что даже иностранцы, которые незаконно находятся на другой территории, тоже являются людьми, и, таким образом, имеют право на основополагающие права человека. [7].

Рекомендацией европейского Комитета Министров «О защите лиц, формально не признаваемых беженцами» 1984 г. было предложено применение принципа, в соответствии с которым «ни одно лицо не должно получить отказ в допуске в страну на границе, отклоняться, высылаться или подвергаться иным подобным мерам», ведущим к его возвращению в государство, где оно будет преследоваться, независимо от признания этого лица беженцем [10].

К сожалению, сегодняшний прием лиц, ищущих убежище, с территории Ливии и Туниса в Европейском Союзе показывает полную несостоятельность его участников в исполнении взятых ими ранее международно-правовых обязательств по Конвенции 1951 г. о статусе беженцев.

Видимо, стоило бы ставить вопрос именно об этих обязательствах, в то время как Европейской Комиссией активно обсуждаются формальности для закрытия внутреннего доступа между странами Шенгенского пространства на временной основе.

1.3 Особенности регламентации института убежища в российском конституционном праве

Ст. 63 Конституции устанавливает конституционно-правовые основании для предоставления убежища на территории РФ. Ее нормы параллельно регулируют предоставление политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства (ч. 1) и налагают запрет на выдачу другим государствам лиц, которые преследуются за политические взгляды, а также за действия (или бездействие), не признанные преступлением в РФ (ч. 2). Таким образом,  российская правовая концепция убежища основывается на совмещении принципа государственного суверенитета и соблюдения международно-правовых норм в сфере прав человека. В российском законодательстве определение понятия «беженец» намного обширнее, чем понятие лица, преследуемого за политические убеждения.

Регулирование реализации права на политическое убежище в РФ происходит на основании соответствующего Положения о порядке его предоставления, утвержденного Указом Президента от 21 июля 1997 г. № 746, с дополнениями от 2003 г. и 2007 г. Данное Положение функционирует вместе с Административным регламентом Федеральной миграционной службы по исполнению законодательства РФ по предоставлению политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства, утвержденным Приказом ФМС от 5 декабря 2007 г. № 451 [4].

Согласно ст. 2 Положения правом на политическое убежище пользуются лица, которые ищут защиту от преследования или его подлинной угрозы в своей стране за их общественно-политическую деятельность и взгляды, не противоречащие демократическим принципам и нормам международного права. При этом необходимо принять во внимание тот факт, что такое преследование должно направлено прямо против лица, которое обратилось с ходатайством о предоставлении политического убежища.

Издание соответствующего Указа Президента РФ (ст. 3) о предоставлении убежища свидетельствует об персональном характере и высоком уровне рассмотрения каждого подобного ходатайства.

Кроме того, исключающие нормы Положения (ст. 5) устанавливают ситуацию, когда лицо покинуло страну с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека, и когда лицо прибыло в РФ в безвизовом порядке и располагает правом на статус беженца. В первом случае Положение поручает МИД России ежегодно предоставлять список таких стран в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ и ФМС (ст. 8). Во втором случае презюмируется невозможность одновременного наличия у одного и того же лица статус беженца и статус лица, получившего политическое убежище.

Если же речь идет о лицах, прибывающих на безвизовой основе, то к ним относятся, прежде всего, граждане стран СНГ, которые образуют единое экономическое пространство или имеют соответствующие двусторонние договоры с РФ. Следовательно, теоретически лишь граждане стран дальнего зарубежья, Грузии, Туркмении и прибалтийских государств, въезжающие в визовом порядке, имеют право на политическое убежище на территории РФ.

Думается, предпочтение процедуры приобретения статуса беженца либо лица, получающего политическое убежище в РФ, должно остаться за самим человеком в зависимости от индивидуальных обстоятельств. Факт же визового или безвизового пресечения российской государственной границы не должен оказывать влияние на данные обстоятельства. Международные обязательства РФ по Конвенции 1951 г. и Соглашению СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам в редакции 1995 г. ни каким образом юридически не связаны с упрощенным или формальным въездом лица на ее территорию.

Имеется определенная исключающая практика, которая связана с признанием лиц беженцами, и в других государствах СНГ. Однако этот факт не должен оказывать влияние на реализацию государством-участником своих обязательств по Конвенции 1951 г. о статусе беженцев. Ст. 27 Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 г. не дает права ее участникам обосновывать невыполнение норм международного договора положенимия своего внутреннего права. Вследствие этого такие национально-правовые акты должны быть признаны противоречащими исполнению как международных обязательств государств по приему беженцев и лиц, ищущих убежище, так и конституционно-правовым основам предоставления политического убежища.

Соотношение понятий «беженец» (Refugee) и «лицо, ищущее убежище» (Asylum-Seeker) основано на западных подходах и деятельности и заключениях Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). На их протекцию направлены заключения УВКБ №22 (XXXII) «Защита лиц, ищущих убежище, в ситуациях их массового притока», №44 (XXXVII) «Задержание беженцев и лиц, ищущих убежище», № 58 (XL) «Проблема беженцев и ищущих убежище лиц, выезжающих в неорганизованном порядке из страны, в которой они уже получили протекцию» [13]. Применение термина «лицо, ищущее убежище» в современных условиях отображает стремление к расширению категорий, подпадающих под защиту (мандат) УВКБ ООН.

Итак, к существенным изъянам современного комплекса норм, которые составляют Refugee Law, относится отсутствие универсальной Конвенции о территориальном убежище, которая могла бы сосредоточить отраслевые принципы международно-правового регулирования предоставления права убежища государствами. На региональном уровне этот вопрос разрешен во многом благодаря сформировавшейся практике стран Латинской Америки и Африканского континента.

Представляется насущной необходимостью продолжение дискуссии по созданию проекта такой Конвенции как в рамках Комиссии ООН по международному праву и УВКБ ООН, так и в кругу научного сообщества и экспертов по миграции. 

2 Соотношение понятия «беженец» в российском и международном праве

2.1 К вопросу о статусе «беженец» в международном праве

  Право беженцев является  институтом права прав человека  – самостоятельной отрасли международного  права, хотя кодификационный процесс  в области прав беженцев начался  ранее, чем регламентация прав  человека на международном уровне. Формирование института прав беженцев тесно связано с развитием международных отношений. Причем события на международной арене оказывали определяющее влияние как на становление механизма международной защиты прав беженцев, так и на его последующую эволюцию. Миграционные процессы тесно связаны с развитием цивилизации: с развитием общества возникла необходимость в регулировании миграции и выработке правовых и этических норм. Но, в связи с отсутствием объективных причин для принятия каких-либо масштабных решений, политика государств в отношении беженцев до начала XX века носила индивидуальный характер.

Институт беженцев имеет давние исторические корни. Однако ответственность международного сообщества по обеспечению беженцам защиты и помощи берет начало лишь в прошлом столетии.

Важным этапом становления законодательства, регулирующего статус беженца стал период с 1914 по 1938 гг., который совпал с началом Первой мировой войны. Первый шаг в этой области был сделан Лигой Наций, в рамках которой в августе 1921 года прошла первая конференция по вопросу беженцев. Конференцией было принято решение об учреждении должности Верховного комиссара по делам русских беженцев.

В задачи Верховного комиссара входило: определение правового статуса беженцев; организация репатриации или размещения беженцев в странах, способных их принять; проведение работ по оказанию помощи беженцам. Осуществление этих мероприятий обусловило необходимость разработки ряда соглашений, касающихся беженцев. Были приняты такие важные акты, как Соглашение о правовом статусе русских и армянских беженцев от 30 июня 1928 г., где впервые было указано, что национальность беженца и отсутствие защиты со стороны государства – происхождения являются главными критериями признания лица беженцем, Конвенция о международном статусе беженцев от 28 октября 1933 г., где впервые закрепляются принципы невыдачи и невысылки беженцев и др.

В настоящее время краеугольным камнем современной системы защиты беженцев является Конвенция 1951 года о статусе беженцев и Протокол 1967 года, касающийся статуса беженцев, принятые в связи с потребностью дать юридическое определение статуса беженцев в послевоенных условиях. Правовые принципы, закрепленные в этих документах, отражены во многих других международных, региональных и национальных актах прямо или косвенно затрагивающих сферу обращения с беженцами. Однако, не во всех документах содержание определений едино.

Различное содержание определений, предусмотренное универсальными и региональными соглашениями, Уставом УВКБ ООН, порой затрудняет эффективное осуществление защиты беженцев.

Вследствие этого глобальная система международного сотрудничества по проблеме беженцев не является единой, а, наоборот, состоит из нескольких систем, порой не связанных между собой никакими международно-правовыми соглашениями, имеющих свои отличительные черты и особенности. Нельзя категорически утверждать, что системы не взаимодействуют между собой и носят закрытый характер. Но, очевидно, что это одна из многочисленных причин малоэффективного сотрудничества по проблеме беженцев, что в свою очередь негативно отражается на общей ситуации с беженцами в мире.

Тем не менее, определение понятия «беженец», данное в Конвенции о статусе беженца 1951 года в настоящее время инкорпорировалось в национальное право многих государств. Некоторыми странами применяется практика рецепции, то есть они воспринимают вышеназванные международные акты без изменения путем принятия закона о введении этих актов. Например, парламент Бельгии 26 июня 1953 г. принял закон об одобрении Конвенции. Те же процедуры были произведены в Австрии, Франции, Швейцарии. Но чаще страны используют способ трансформации: они издают специальный закон, который регулирует статус беженца. В Австрии, ФРГ, Франции, в скором времени после ратификации Конвенции, были приняты специальные законы, в которых были закреплены все практические аспекты определения правомочности лиц на получение статуса беженца. Правовой статус беженца носит международный характер, причем отрицательное решение какого-либо государства о признании человека беженцем не освобождает другое государство, к которому он обращается, от рассмотрения просьбы о признании.

Например, Дополнительный протокол I 1977 года ввел несколько новых норм с целью распространить защиту, предоставляемую частью 1 IV Женевской конвенции, на лиц, которые до начала военных действий рассматривались как беженцы согласно соответствующим международно-правовым актам, а также с целью побудить государства способствовать любыми возможными путями воссоединению семей, разъединенных в результате вооруженного конфликта. Помимо этого, сами вооруженные конфликты приводят к перемещению миллионов людей. С точки зрения современного международного права наиболее уязвимыми в условиях международных вооруженных конфликтов являются беженцы. Эта «уязвимость» заключается, прежде всего, в отсутствии четко установленного правового статуса этих лиц в условиях международного вооруженного конфликта.

Организацией, играющей основную роль в помощи и защите беженцев по всему миру, является Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). Это Агентство со штаб-квартирой в Женеве (Швейцария) было создано по решению Генеральной Ассамблеи ООН (ГА ООН) в 1950 году [Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 428 (V) от 14 декабря 1950 г.], но фактически начало свою деятельность 1 января 1951 года. Изначально мандат УВКБ ООН был срочным – на три года. Однако проблема перемещения населения с течением времени превратилась в явление глобального масштаба, в связи с этим мандат регулярно продлевался. В декабре 2003 года ГА ООН приняла решение о снятии временных ограничений на мандат УВКБ ООН.

Конвенция 1951 года определяет беженцев как лиц, которые в силу вполне обоснованных опасений стали жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и находятся за пределами страны своей гражданской принадлежности, поэтому не могут пользоваться защитой этой страны или не желают пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких. К сожалению, в некоторых случаях до сих пор сохраняется неоднозначность толкования сущности понятий «иммигрант», «беженец» и др.

Например, в ФРГ понятия «иммигрант» и «беженец» часто взаимозаменяемы, их характеризуют как «лиц, пересекших границу, с намерением устроится в стране».

4,6 млн. палестинских беженцев, которые  подпадают под мандат Ближневосточного  агентства ООН для помощи палестинским  беженцам и организации работ (БАПОР), не включаются в статистику  УВКБ. БАПОР начало свою деятельность  в 1950 году. Зоной операций данного Агентства являются районы Иордании, Ливана, Сирии, Египта и Сектора Газа. Это Агентство уникально, так как оказывает помощь уже четвертому поколению палестинских беженцев. Палестинские беженцы под мандатом БАПОР исключены из компетенции УВКБ ООН и выведены из сферы действия Конвенции 1951 года о статусе беженцев. К сожалению, у БАПОР отсутствуют полномочия для международной защиты палестинских беженцев. Эта обязанность была полностью возложена на страны убежища, которые проводят политику непредоставления им своего гражданства. В течение длительного времени остается проблема их международной защиты в том объеме, как она осуществляется УВКБ ООН на основе его мандата или государством, предоставляющим убежище, на основании Конвенции 1951 года.