Институт политического убежища

2.2 Понятие «беженец» в российском праве

Следует отметить, что в советском государственном праве понятие «беженец» отсутствовало. Советская государственно-правовая доктрина традиционно видела беженцев в роли участников международных правовых отношений. Правовой режим в отношении беженцев определялся международными правовыми актами, не ратифицированными СССР [4]. Российское государство долго обращало внимание на появление беженцев на своей территории. Тем не менее, в СССР были лица, которые подпадают под определение «беженец», закрепленное в ныне действующем законодательстве. К ним относятся граждане так называемых республик социалистического лагеря – Польши, Чехословакии, Румынии, которые были вынуждены перебраться на территорию СССР по причине вооруженных конфликтов, произошедших из-за падения коммунистического режима в этих странах. В дальнейшем их число увеличилось за счет выходцев из Афганистана.

По существу, правовой статус данной категории лиц в ту пору определяли два закона: Закон СССР от 24 июня 1981 г. № 5152-Х «О правовом положении иностранных граждан в СССР» (утратил силу), положения которого по общему правилу распространялись и на лиц без гражданства (ст. 32), а также Закон РФ от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» (утратил силу).

Однако они игнорировали переселенческий статус отдельных категорий лиц из числа иностранных граждан и лиц без гражданства, то есть потенциальных беженцев. В целом же, как справедливо отмечается в юридической литературе, двойственность характера организационно-правовых основ пребывания иностранных граждан на территории РСФСР (СССР), в которых с одной стороны, можно отметить приближение статуса иностранных граждан к международным стандартам, а с другой наличием строгой разрешительной системой выезда и въезда в страну, регламентированным режимом пребывания иностранных граждан в РСФСР (СССР) и существенной централизацией в этом вопросе союзного законодательства [5].

В новейшей российской истории выделяются три этапа становления правового института «беженца».

Первый этап с 1990 г. до 13 ноября 1992 г. сопровождался, с одной стороны, усилением миграционного обмена между республиками СССР, с другой – последующим распадом самого СССР. Увеличение миграционного обмена между государствами бывшего СССР было вызвано межэтнической конфронтацией между различными национальными группами населения в бывших союзных республиках, оттоком русскоязычного населения из них и переселением на территорию РСФСР. Отличительной чертой этого этапа является отсутствие нормативно закрепленного определения «беженец». В целом данный этап характеризовался появлением временных положений, направленных на упорядочение иммиграции в РСФСР (РФ) граждан бывших союзных республик и предоставление им адресной помощи.

Второй этап формирования данного правового института (с 13 ноября 1992 г. по 2004 г.) знаменателен созданием суверенных государств на пространстве бывшего СССР и присоединением Российской Федерации к Конвенции 1951 года о статусе беженцев (далее – Конвенция) [6] и Протоколу к ней 1967 года (далее – Протокол) [7]. Наметившаяся тенденция к определенной стабилизации социально-политической ситуации в Российской Федерации и сопредельных государствах, позволила законодателю сконцентрироваться на вырабатывании законодательства о статусе беженцев. На этом этапе был принят целый комплекс нормативно-правовых актов, которые регулируют правовой статус беженцев в Российской Федерации.

На третьем этапе, начиная с 2005 г. и по настоящее время, правовой институт беженца в Российской Федерации испытывает глубокое реформирование, которое связано с утверждением в законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации правовых механизмов, которые обеспечивают реализацию социально-экономических прав беженцев, их натурализацию.

Исходной точкой в формировании российского законодательства о статусе беженцев стало присоединение России к Конвенции и Протоколу. Как констатирует Организация объединенных наций (ООН), Конвенция и Протокол являются основой международно-правового порядка в отношении беженцев. Количество стран-участниц одного или обоих этих документов продолжает увеличиваться. В странах, которые присоединились к данным документам, идет работа по приведению норм национального законодательства, которое регулирует вопросы предоставления защиты беженцам, в соответствие с нормами международного «беженского» права, являющегося составной частью международного гуманитарного права.

Проводит такую работу и Российская Федерация как страна-участница Конвенции и Протокола.

В юридической литературе поддерживается точка зрения о том, что содержание норм действующего российского законодательства, регулирующих правовой статус беженцев, показывает соответствие в целом законодательства Российской Федерации в этой области международно-правовым стандартам.

В самом деле, содержание определения «беженец», процедура получения статуса беженца, основные права и обязанности, закрепленные в нормах Закона «О беженцах», в основной своей массе отвечают положениям Конвенции и Протокола.

Но все же и по сей день имеются некоторые разногласия. Перечень оснований, не дающих права претендовать на получение статуса беженца в Российской Федерации, который содержится в Федеральном законе «О беженцах», значительно шире по сравнению с перечнем так называемых «прекращающих» положений, закрепленных в Конвенции. Это обстоятельство ограничивает пределы действия Федерального закона «О беженцах» и делает Российскую Федерацию объектом критики в диалоге государств-участников Конвенции и Протокола о справедливом распределении бремени по приему и обустройству беженцев у себя на территории.

Так, в п. 1 ч. 1 ст. 9 Федерального закона «О беженцах» фиксируется основание, по которому лицо утрачивает приобретенный в Российской Федерации статус беженца после получения разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации, либо в случае приобретения гражданства Российской Федерации. Что не соответствует положениям раздела С ст. 1 Конвенции, который в исчерпывающем перечне оснований прекращения статуса беженца не закрепляет такое основание.

По-видимому, дискуссионным также является и п. 7 ч. 1 ст. 9 Федерального закона «О беженцах», свидетельствующий об утрате лицом статуса беженца в случае, если не имеет определенного гражданства и может вернуться в государство своего прежнего обычного места жительства в связи с прекращением обстоятельств, вынудившие его спасаться от преследований. Поскольку данная норма является императивной по своему содержанию, то у лица, которое подпадает под действие данной нормы, не остается другого выхода, кроме выезда в страну своего прежнего проживания.

В свою очередь, п. 6 раздела С Конвенции гласит, что статус беженца прекращается, если человек «будучи лицом, не имеющим определенного гражданства, может вернуться в страну своего прежнего обычного местожительства, ибо обстоятельства, на основании которых оно было признано беженцем, более не существуют».

Отсюда следует вывод, что такое, по сути, принудительное возвращение лица, которое утратило статус беженца в Российской Федерации, может в дальнейшем нарушить такой важнейший международный принцип подхода к решению проблем беженцев на универсальном уровне, как принцип запрещения принудительной высылки, провозглашенный в ст. 33 Конвенции. Поскольку даже если те обстоятельства, которые побудили лицо спасаться от преследований отпали в стране его прежнего обычного места жительства, то это вовсе не означает что, вернувшись, данное лицо не подвергнется вновь гонениям, и не будет вынуждено снова искать убежище. Принципиально важно, чтобы ситуация в стране исхода изменилась коренным образом. Наличие эффективной государственной защиты само по себе исключает статус беженца. Отсюда логичным является применение положения о том, что лицо, признанное беженцем, утрачивает свой статус в случае, если, лишившись своего гражданства, снова его добровольно приобрело, либо когда оно приобрело новое гражданство и пользуется защитой страны своей новой гражданской принадлежности. Государственная защита в этих случаях делает излишней международную защиту.

Здесь уместно заметить, что абз. 2 п. 5 раздела С Конвенции ООН о статусе беженцев содержит оговорку о том, что положения п. 1 п. 5 раздела С Конвенции не применяются к беженцам, подпадающим под определение пункта 1 раздела А, если они в состоянии привести достаточные основания, вытекающие из прежних преследований, для своего отказа вернуться в страну своего прежнего обычного местожительства. В Федеральном законе «О беженцах» такой оговорки нет.

На основании п. 2 раздела А ст. 1 Конвенции беженцем не может признаваться лицо, имеющее гражданство нескольких государств, поскольку при наличии обстоятельств, указанных в абз. 1 п. 2. раздела А ст. 1 Конвенции вправе воспользоваться защитой хотя бы одной из стран своей гражданской принадлежности.

Кроме того, Конвенция прямо исключает из числа беженцев «лиц, за которыми компетентные власти страны, в которой они проживают, признают права и обязательства, связанные с гражданством этой страны» (раздел Е), а также «лиц, в отношении которых имеются серьезные основания полагать, что они совершили преступления против мира, военное преступление или преступление против человечности, тяжкое преступление неполитического характера, а также виновны в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций» (раздел F). Между тем, в силу ст. 42 Конвенции, государствам-участникам Конвенции запрещается делать оговорки к ст. 1 Конвенции.

Кроме того, п. 1 ч. 2 ст. 9 Федерального закона «О беженцах» предусматривает лишение статуса беженца в случае, если лицо, обладающее таким статусом, «осуждено по вступившему в силу приговору суда за совершение преступления на территории Российской Федерации». Подобное основание прекращения статуса беженца не предусматривается упомянутым разделом Конвенции.

Кроме того, определяя статус вынужденных переселенцев, основания его получения и утраты, а также содержание, порядок реализации обусловленных им экономических, социальных и иных гарантий, федеральный законодатель вправе установить меры юридической ответственности за нарушение законодательства о вынужденных переселенцах, в том числе за злоупотребление вытекающими из указанного статуса правами. Однако, поскольку такие меры, а следовательно, и связанные с ними возможные изъятия из статуса вынужденных переселенцев представляют собой ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, их государственной защиты, такие ограничения – в силу статей 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации – могут быть предусмотрены Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Таким образом, мера воздействия, предусмотренная подпунктом 1 пункта 3 статьи 9 Закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах», не соответствует общим принципам уголовной ответственности, еѐ конституционно-правовым критериям справедливости и соразмерности, представляет собой чрезмерное ограничение прав граждан – вынужденных переселенцев, а также – применительно к данной категории граждан – нарушает принципы юридического равенства и гарантированности государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, а потому не соответствует статьям 2, 19 (части 1 и 2), 45 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Заключение

Под политическим убежищем понимается предоставление государством какому-либо лицу или лицам возможности укрыться от преследований по политическим мотивам, которым они подвергались в стране своего гражданства или обычного местожительства. Под преследованием по политическим мотивам понимается преследование не только за политические убеждения, но за общественную деятельность, религиозные убеждения, расовую или национальную принадлежность и т. п.

Право политического убежища представляет собой гарантированную возможность лиц, преследуемых в стране своей гражданской принадлежности или постоянного пребывания за не противоречащую демократическим принципам политическую деятельность получить на территории Российской Федерации личную и имущественную юридическую безопасность.

Различают территориальное и дипломатическое убежище. Территориальное убежище – предоставление какому-либо лицу или лицам возможности укрыться от преследований по политическим мотивам на своей территории. Дипломатическое убежище – предоставление какому-либо лицу или лицам возможности укрыться от преследований по политическим мотивам в помещении дипломатического представительства иностранного государства, консульского представительства иностранного государства или на иностранном военном корабле. В современном международном праве сложилось правило, запрещающее предоставление дипломатического убежища, хотя в Латинской Америке оно признается.

Необходимо различать право убежища как институт международного права и институт внутригосударственного права. Имеется в виду совокупность в первом случае международно-правовых, а во втором – внутригосударственных норм, относящихся к предоставлению политического убежища. Таким образом, практически существует столько внутригосударственных институтов политического убежища, сколько существует государств, принявших соответствующие юридические нормы.

Институт убежища регулируется одновременно международным и национальным правом. До настоящего времени не выработано единого определения понятия «убежище». В 1950 г. Институт международного права принял резолюцию «Убежище в международном публичном праве», в которой убежище определяется как «покровительство, которое государство предоставляет на своей территории или в каком-либо другом месте, находящемся под контролем его определенных органов, лицу, которое ищет его».

Данное определение предполагает разделение убежища на территориальное (предоставление убежища лицу на территории государства-убежища) и дипломатическое (предоставление убежища лицу на территории дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства).